◎作者：張四明╱台北大學公共行政暨政策學系教授

五月報稅季節已經來臨，不過早該在去年十一月底前完成審議的九十六年度總預算案，目前仍孤寂地躺在立法院。預算案未能按時審議通過已經不是第一次，只是立法院懈怠的窘態於今尤烈而已。然而，檯面上的政治人物不分藍綠，幾乎毫無例外的集體遺忘待審總預算案的存在；當政客心中都只問權力在哪裡？卻把基本責任忘得一乾二淨時，台灣人民肯定是這場只享權力、不盡義務遊戲的最大輸家。

歷經兩度修訂的預算法五十四條，允許以「臨時預算」來填充「法定預算」不成立的空窗期，是立法委員得以擱置預算審查任務的主要憑藉。然而，自從修法實施以來，總預算不再有限期必須通過的壓力，無形中鼓勵立法委員懈怠預算審查的職責，立法院不眠不休、連番夜審總預算的情景不再，反倒是動輒訴諸預算法的概括授權來替代預算審查的神聖任務。再加上首度政黨輪替以來，朝野各政黨之間的互動關係持續不佳，總預算屢次淪為朝野惡鬥的犧牲品，更增添立法院預算審議過程的不確定性。

更離譜的是，預算法大開以「臨時預算」填充的方便之門，卻沒有強制朝野政黨必須儘速解決預算僵局的要求，更容易助長立法與行政雙方都不負責任的行為，最終掉入一個「立法不審、行政也不急」的民主困境當中。今年的總預算案一再拖延未審竟然也無人聞問，即是最好的明證。

或許有人要問：有了預算法五十四條的概括授權，總預算審或不審都是一個樣？其實，這種認知不僅是迴避問題的鴕鳥心態，也忽略以「臨時預算」來填充所潛藏的各種不利衝擊。假如天真的以為繼續沿用上年度預算能解決問題，行政院何需要花費一年時間、煞費苦心地籌編總預算案，藉以表達政府未來的施政方針及重大政策呢？再者，上述的認知豈不是形同要立法院毀棄預算監督的基本職責；若是，台灣民主課責的理想將進一步空洞化。

更重要的是，歲入預算未經審查即逕行參照上年度標準及實際發生數來向人民徵收賦稅，不僅欠缺民主的正當性，也悖離自英國「光榮革命」以後「權力法案」所揭示的傳統。另外，歲出預算尚未確定前就直接沿用上年度執行數覈實支用，但假若已執行的預算數後來被刪減，更容易發生政治責任歸屬混淆不清的爭議。這些未必顯而易見的不利衝擊，都隨著今年總預算一直拖延未審而更加浮上檯面。

反觀美國對聯邦預算不成立議題的處理方式，顯得較為圓熟而且明快果決。當行政與立法之間面臨重大的預算爭議，國會無法如期審議通過聯邦預算時，可另行通過一項繼續撥款案（continuing appropriation）送交總統簽署。總統簽署生效後，這項繼續撥款案可維持聯邦政府的日常運作一個月，並提供總統與國會儘速就預算爭議進行協商的機會，以便順利化解僵局再通過聯邦預算。

假如第一回合的繼續撥款案無濟於事，國會可送出第二次繼續撥款案來換取再次協商的機會，不過假如總統拒絕簽署即會面臨聯邦政府關閉的危機，聯邦預算案的爭議也將直接訴諸民意來化解。這種限期解決爭議的補救辦法，是建立在「國會主動、總統也認可」的基礎上才能運作；一方面既可維持政府的持續運作，提供兩造化解預算僵局的空間，另一方面也不至於掉入像台灣「立法不審、行政也不急」的民主困境。

其實預算法五十四條的概括授權旨在針對法定預算不成立的問題，提供一個「臨時預算」的處理機制，以避免政府運作陷入立即的危機。這種臨時救急、權宜之計的措施，本意上並不是要取代立法院的預算審查任務，但因為制度上沒有強制各政黨儘速面對預算僵局的拘束力，導致填充的「臨時預算」越來越變成常態化，甚至衍生「總預算審或不審都是一個樣」的錯誤認知，更加助長立法與行政不負責任的行為。