2010年07月07日蘋果日

報近來ECFA（Economic Cooperation Framework Agreement，兩岸經濟合作架構協議）審查在即，然行政部門卻認定，該協議應逕付二讀，且僅可對其全部同意或反對，不得逐條提出修改等等，純就法律而言，容有不同看法。

首先，縱使假設ECFA是條約案，則根據我國實踐，條約案同樣可無庸逕付二讀，而是交付相關委員會審查，我國目前所簽署之四份自由貿易協定，大部分是交付相關委員會審查，再行二讀，而非逕行二讀。實踐相當清楚，就自由貿易相關協定而言，經相關委員會審查為慣例，逕付二讀反為例外。至於是否逕付二讀，則屬立院權限，非行政部門所當指示。

第二，有關「雙邊條約」保留問題，論者正確地指出，「雙邊條約」並無適用「保留」制度之餘地，僅在「多邊條約」始有可能。然國際實踐上，美國國會在同意雙邊條約時，即不乏要求行政部門修改條約之特定條款後即予以同意之實踐，參議院經常將此種作為誤稱做「保留」。從1795年發生第一件以來，美國參議院對雙邊條約已進行一百次以上之「保留」，在1975年到1985年間，至少發生過13件，在此13件中，9件涉及雙重課稅之雙邊條約。

除經濟事務外，1985年參議院就美、英兩國間《引渡補充條約》之審議，其同意之附加條件即是：要求必須進行部分條款修改。美國政府將參院條件通知英國，並表示將根據參院新要求，以換文進行修改雙邊條約部分條款，英國表示同意，並以換文接受該修改，1986年兩國互換批准書。

換言之，縱使是雙邊條約之議決，國際實踐亦不必然需進行包裹表決，僅有「全有」或「全無」選項，仍可針對特定條款提出「保留」，請求修改。

修改條款有先例

對雙邊條約進行本質上為修改，但誤稱做「保留」者，我國同樣有先例。1993年立法院所議決之《北美事務協調委員會與美國在臺協會著作權保護協定》，係以附加8個保留條款方式予以通過，立院將此項決議函覆行政院，政院再派員赴美協商，然與英美間結果不同，美國無法接受該等「保留」，要求我方依照原協定內容通過，否則將採貿易報復，行政院乃「再函請」立院撤銷該等「保留」，立院於考量全局後，決議全數解除「保留條款」，並另做五項附帶決議。雖未達成所企目標，然此明白顯示：縱使是對雙邊條約之議決，亦不排除得針對特定條款進行「保留」。考量兩岸政府目前之緊密關係，若發現有部分條款不能接受，要求僅就該部分條款修改，並非法所不許。

總而言之，對自由貿易條約之審查慣例顯示，立法院通常採一般審查程序，將條約交付相關委員會審查後，踐行三讀程序。而對ECFA之議決，不論從國際實踐、我國法律以及條約審查實踐觀察，亦非僅能以包裹表決，同樣可逐條審議，逐項提出修改。

（作者為台灣大學法律系教授、英國倫敦大學瑪莉皇后學院國際法博士 ）

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