2009-10-21

　　對外開放是比農村改革更加有偏的舉措。對外開放以特區為先導。在特區設立之初，中央政府給了它們非常優厚的政策待遇，其他地區對此表現極大的不滿。中央政府的反應不是取消特區，而是確立沿海開放政策，給予沿海開放城市和特區差不多的政策。這個政策開啟了沿海和內地差距拉大的大門，但對中國經濟的起飛起到關鍵性作用，中國大陸由此完成了臺灣和韓國在1960年代初期完成的從進口替代戰略到出口導向戰略的轉型。加入世貿組織是中國完全融入世界經濟體系的最後、也是最重要的一步。入世之前，國內對入世可能對中國經濟造成的衝擊有許多討論，普遍觀點是，入世將對我國的農業、汽車製造、零售業、金融業以及電信服務業產生巨大衝擊。政府並沒有被這些擔心所左右，入世之後的結果表明，入世之前的悲觀預測多數是錯的。除大豆和棉花之外，多數農產品的出口增加了；汽車市場發生“井噴式”增長，自主品牌不僅沒有萎縮，而是有了巨大發展；金融和電信行業並沒有受到很大衝擊，只有零售業受到的衝擊較大。總體而言，中國的出口自2001年入世到2007年經濟危機爆發之前保持了年均28％的高速增長，速度接近1990年代的兩倍。

　　中國政府的有偏經濟政策在短期造成很大的不平等，一些不平等如城鄉差距還變成了長期的不平等。這些不平等引起各界的關注，特別是一些地方政府為了發展地方經濟而侵害公民的權利，更造成了老百姓和政府的對立。政府因此必須調和它本身的中性訴求和社會和諧之間的關係。

　　大體而言，政府主要通過以下手段降低有偏的經濟政策造成的不平等：

　　一是通過政府專案降低改革和發展造成的不平等。比如，在企業改革過程中，政府投入大量財力和物力建立再就業中心，在較短時間?解決了國有企業下崗、失業職工的再就業問題。與此同時，政府建立城市低保制度，為兩千萬城市低收入人群提供基本生活保障。針對城鄉差距的擴大，政府實施“社會主義新農村建設”計畫，大力加強對農村基礎設施、教育和醫療保障的投資。另一方面，針對地區差距的擴大，政府實施“西部大開發”、“振興東北老工業基地”以及“中部崛起”項目。這些項目取得一定的效果，2000年以來，地區差距沒有再擴大。

　　二是加強對公民權利的保護，限制地方政府對老百姓的剝奪。這在城市建設中表現得最為明顯。土地增值是地方政府財政的重要來源，“經營城市”因此成為多數城市的首選。過去，地方政府擁有對於居民的絕對權力，只要給居民很少的補償就可以要求他們搬遷。近年來，特別是《物權法》頒佈之後，地方政府的權力受到限制，野蠻拆遷越來越少。

　　三是有偏政策本身在長期也有平衡利益分配的機制。政府短期發展目標會隨時間而發生變化，其政策也隨之發生變化，得益人群因此也會發生轉移。這樣，長期而言，政府政策所釋放的好處就會覆蓋較多的人群。儘管這種轉移不足以改變一些持久的不平等，如城鄉差距，但在一定範圍內，它的確起到限制不平等的作用。中國的城市內部和農村內部的收入差距並不大，兩者的基尼係數都只有0.37左右（？），在世界上屬於較平等之列，說明至少是在城市內部和農村內部，政府的有偏政策並沒有造成很大的收入差距。

中性政府與社會平等之間的關係

　　中國政府在後30年選擇成為一個中性政府，有多方面原因，如上一節提到的對合法性的擔心，還有中國特殊的政治結構，包括黨的不可替代地位以及特殊的經濟分權體制等。本節要著重討論的，是社會結構方面的原因。我們的核心思想是，中國平等的社會結構讓中性政府的產生變得更容易。

　　我們可以從兩個方面來論證這個結論。首先，從政府官員純粹的私利出發，在一個平等的社會?選擇保持對社會的中性態度也是最明智的選擇。我們可以做一個思想實驗。假想在一個極端不平等的社會?，政府要保住自己的位子，最好的選擇是什麼？社會存在極端不平等，意味著社會中的少數人掌握著國家的大部分政治和經濟資源，此時，為了生存，政府最好的選擇是和這些少數精英結盟，哪怕自己本不屬於精英階層。許多發展中國家的反殖民地英雄，在推翻殖民統治之後往往和留下來的殖民精英結盟，就是一個例子。

　　在中國，1927年“4.12政變”之後，蔣介石掌握了國民革命軍的軍權，但他騰出手來所做的第一件事是向宋美齡求婚。這顯然是一個政治婚姻，蔣介石看重的當然是宋氏家族的政治經濟地位。軍事強權需要經濟和政治的支援，在一個不平等的社會?，和精英結盟可以讓政府獲得這種支持。反過來，在一個平等的社會?，政府和任何社會團體結盟都很容易招致其他團體團結起來並成功地推翻這個聯盟，政府最安全的策略是一碗水端平，不偏向任何一個團體，也不和任何團體結盟。蔣介石到臺灣之後做的第一件事是土改，不完全是因為他接受了在大陸失敗的教訓，而是完成他在大陸想完成而無法完成的事情——國民政府曾經頒佈過土地改革的法律，但後來不了了之，原因是因為土改直接觸犯作為蔣介石的盟友之一的地主階級的切身利益。

　　其次，從民眾的角度來看，一個平等的社會有利於弱化民眾對短期利益的追求。在一個極端不平等的社會?，兩種情形促使民眾要求更多的再分配，而不是投資于國家更長遠的增長潛力。一種情形是，精英集團的優勢地位往往遭到民眾的懷疑，認為它們要麼是通過世襲、要麼是通過非法手段獲得的，因此不具有道義上的合法性；另一種情形是，對國家長遠發展的投資往往首先讓精英集團受益，而普通民眾的得益很少。民粹主義興盛的地方，往往是存在極端不平等的地方。拉美國家、南亞國家以及非洲的一些國家，都是如此。反過來，在相對平等的社會?，民眾更容易忍受短期的痛苦，更關注社會的長遠目標。從這個角度來看，戰後的經濟奇跡發生在社會較為平等的東亞不是一件令人驚訝的事情。

　　一個平等的社會給中國共產黨很大的執政空間。在其他國家，政黨一般是代表一定階層的利益，比如，左翼政黨代表下層民眾的利益，右翼政黨代表資本擁有者的利益。在一個不平等的社會?，這種政治格局有其必然性。如果一個政黨宣稱它代表整個國家的利益，則它就很容易在選舉中敗給宣稱只代表下層利益或上層利益的政黨，因為後者的政策和目標更容易瞄準特定的階層，從而獲得它們的支持。在中國平等的社會結構下，中國共產黨沒有必要強調自己的代表性；事實上，党的成員來自社會的各行各業。在施政方面，中國政府不用擔心對長期經濟增長的投資會遭到民眾的反對，因為這些投資的回報可以比較平均地分配給各類人群。

　　在中國，擴大再分配的呼聲一直不是主流，這當然和政府的自主性有關，但一個較為平等的社會結構也起到關鍵性作用。此外，在中央和地方關係中，平等的社會結構也為分權體制下地方政府保持其中性性質提供社會基礎。在其他發展中國家，分權的結果往往是地方政治被少數精英集團所控制，地方政府成為為少數人服務的工具。比如，菲律賓幾乎每個省都被一個家族所控制，這些家族是如此強大，以至於菲律賓人不得不稱呼它們為“despots”，即獨裁者。在改革開放初期，中國社會不存在其財富足以收買地方政府的社會或商業精英，分權之後，政府俘獲不成為一個問題。因為這個原因，分權在中國比在其他國家更成功。

　　但是，30年的高速經濟增長也積累了許多問題，其中一個與本文相關的，是社會結構已經開始發生較大的改變，精英集團開始形成並試圖左右政府政策。這方面的一個例證是壟斷行業的國有企業及其經理們。經過1990年代和21世紀初期的改制浪潮，國有企業的數量已經大大下降。剩下沒有改的，要麼是受到國家產業政策保護的企業，要麼是擁有壟斷地位的企業。這些企業的經營者亦官亦商，既得到作為商人的好處，也同時可以用官員的身份影響政府決策，以獲得更多的好處。國有企業作為國家政策的執行工具的職能在弱化，而它們作為利益實體的角色在強化，繼續維持它們的國有性質，弊大於利。

　　另一方面，新興的民營企業家們也正在形成自己的勢力，並試圖通過影響政府決策獲得個人收益。一個可以觀察到的現象是，地方政府與商業精英的結盟越來越深。在中國，資本仍然是最稀缺的生產投入，一個地方想要迅速發展經濟，最重要的任務之一就是爭奪投資。地方政府為此競相對外來資本給出優惠條件，而這些條件往往超出一個親商環境的需要，比如，一些城市甚至為外來資本開出超越法律的優惠條件。另一方面，地方商業精英越來越多地通過人大和政協參與到地方政治決策的過程中。儘管這表明人代會和政協在地方決策制定中的作用越來越重要，但商業精英對地方政治的控制使中國有可能陷入和大多數發展中國家民主化進程中所經歷的同樣境地，即民主經常意味著精英統治。地方政府也有成為商業實體而非政治實體的傾向。地方政府像企業一樣管理日常事務還不是太大的問題，畢竟很多發達國家的城市管理是交給私人公司完成的；問題在於，政府制定決策的方式和公司制定決策的方式一樣，追求的是單一的目標，在企業這個目標是利潤，在政府則是經濟增長。忽略增長以外的問題使政府更容易採取偏向精英階層的政策，而忽視大眾的意願。

　　但是，我們必須意識到的是：社會分化至少在一段時期?是一個自然的過程，國家無法改變。要控制社會分化帶來的負面影響，我們要從政治領域著手，擴大公民的政治參與，以平衡精英集團的政治影響力。這看起來似乎是一個過於樂觀的主張，因為其他發展中國家的經驗顯示，民主不一定能恰當地發揮它的作用。

　　但是，中國在這方面可能比其他發展中國家具備更好的條件。中國的商業精英還沒有形成一個統一的社會群體，不存在那種讓一個群體天生就比另一個群體具有優勢的社會隔離，同樣也不存在特別強大而且排他的政治群體。民眾的參與對於監督大型壟斷國有企業顯得更為重要。發達國家也有成功的國有企業，但這些國有企業是置於民眾的監督之下的。目前，價格聽證會已經引入政府決策過程，但這還遠遠不夠；價格只是表面層次的東西，更深層的東西表現在企業如何對資源進行支配上，要實現更深層的監督，必須要有更加制度化的民眾參與形式。

總結

　　本文圍繞平等的社會結構這個主題，總結了建國60年來的經濟發展歷程。就社會準備而言，新民主主義革命已經完成，可惜，1956年的社會主義改造以及之後22年所實施的經濟政策並沒有很好地利用這個社會準備，而是走入了歧途。從這個意義上講，1978年之後的改革是對1950年代初期的回歸。過去30年中國經濟之所以能夠取得巨大的成功，很大程度上得益於中國政府的中性性質，而平等的社會結構為政府成為一個中性政府提供了堅實基礎。

　　把中國經濟的成功和平等的社會結構相勾連，為我們理解和闡釋20世紀的中國歷史和中國革命提供了一個新的視角，也為我們想像中國未來的經濟增長提供了一個新的視角。我們的分析表明，平等不僅具有價值涵義，而且也具有功用涵義。由此，阻礙中國未來經濟增長的最大障礙，可能是中國會變成一個“正常的”發展中國家，即精英集團過於強大，並左右政府的經濟政策。如果當前民眾還會因為自己從經濟增長中得益而忍受社會分化的話，那麼，隨著民主意識的增強，民眾的忍耐會逐步消失，近年來民粹主義的抬頭就是一個表現。因此，如何通過制度化的民眾政治參與平衡精英集團對政府的影響，是中國下一步必須考慮的事情。（北京大學國家發展研究院教授）