2009-10-21

中性政府的證據

　　在談中國之前，我們首先應該注意到，中性政府不是發展中國家政府的常態，而是特例。在一般發展中國家，四種政府形態比較普遍，即精英主義、民粹主義、精英主義和民粹主義的混合、精英主義和民粹主義的交替。精英主義政府就是來自精英階層或與精英階層結盟的政府，民粹主義政府就是用再分配政策討好民眾的政府，前者為少數人服務，後者則置國家的未來於不顧。在當今世界，純粹的精英主義政府或純粹的民粹主義政府都比較少見，兩者的混合或交替是更普遍的情形，前一種情形主要出現在南亞，後一種情形主要出現在拉美。值得注意的是，一個民主社會的政府完全可能是精英主義的，在存在極端不平等的國家?，這種情況更可能出現。在這樣的國家?，精英利用他們的政治和經濟優勢操控選舉，左右政府政策，而大多數普通百姓則處於無能為力的地位。但是，正因為此，這些國家的民粹主義呼聲也很高：普通百姓有被剝奪的感覺，因此要通過民主程序要求更多的再分配。

　　中國是少數特例之一，在過去的30年?，中國政府基本上是一個中性政府。一方面，改革是國家放權於民的過程，因此在很大程度上是針對精英的革命；另一方面，改革也沒有遷就部分民眾的利益，經濟政策的制定和實施也主要是以國家的長遠經濟發展為導向。但是，要完整地論證中國政府的中性性質，至少需要一篇長文的篇幅，我在這?只舉三個例子，分別說明黨由強調階級鬥爭到關注經濟建設的轉型、改革如何克服精英集團的阻力以及改革如何抵制部分民眾的利益訴求。

　　第一個例子是增長共識的確立。增長共識的本質是把“黨的工作重點轉移到經濟建設上來”。為了這個目標，中共在改革開放初期放棄建立平等社會的信條，開始“讓一部分人先富裕起來”。對於一個長期受正統馬克思列寧主義支配的國家而言，這並不是一個容易的轉變。在執政的前30年?，黨以工人階級政黨的面目出現，在理論上過分強調自己的代表性，在現實中則表現為狠抓階級鬥爭，從而導致像“文革”這樣的災難。增長共識之所以能夠確立，和黨的合法性危機有關。在1970年代中期，整個國民經濟增長大幅度下滑，農業更是在1976和1977兩年發生連續的負增長，民眾的不滿情緒在增加。1976年的“四五運動”表面上是悼念周恩來總理，實質上是民眾不滿情緒的大爆發。在這種情況下，即使是像華國鋒這樣的激進派人物也意識到，如果不能提高人民的生活水準，党的領導地位就無法保證。

　　增長共識是開啟體制變革的鑰匙。一旦變革的閘門被打開，改革就形成一個鏈式反應的過程。改革之初的部分改革是構想並設計出來的，如提高農產品價格最初是為了增加農業產出的；但是，許多變革並非經過事前設計。家庭經營不是計畫好的，但因為這樣能增加糧食產量，最終也被接受，甚至得到黨的高層的鼓勵並加以推廣。鄉鎮企業的興起和國有企業民營化是另外兩個例子。鄧小平說鄉鎮企業是“異軍突起”，出乎他和其他領導人的預料。更重要的是，鄉鎮企業的興起顛覆了長久以來“農民就該種田”的認識。既然鄉鎮企業不僅能增加國民產出，而且能提供就業，因此也就得到默許。國有企業民營化更是觸動計劃經濟的根本，而且動搖党的傳統社會基礎——工人階級——的地位，但因為它提高企業的效率，因此也得到推廣。

　　第二個例子是價格雙軌制改革。1985年正式開始實行的價格雙軌制是在兩種傾向——即完全拋棄和繼續堅持計畫定價——之間的一種妥協。價格雙軌制允許國有企業在完成國家計畫限額之後在市場上自由銷售產品和購買原材料，而市場價格往往高於國家計畫的價格。最明顯的例子是1981～1994年實行的雙重匯率制度，中央政府維持一個官方匯率，同時在上海等地開放外匯市場，企業可以在這個市場上以較高且浮動的匯率自由買賣外匯。

　　價格雙軌制使經濟激勵開始在國有企業的決策過程中發揮重要作用，但它也導致眾多始料未及的結果，遠比其本身對國有企業的影響更為深遠，其中之一是為非國有制企業提供了發展空間。最好的例子是鄉鎮企業。這些農村企業不屬於中央計畫範疇，因此改革之前在原材料購買和產品銷售方面障礙重重。儘管它們在1970年代一度有過非同尋常的發展，但對國民經濟的貢獻微不足道。價格雙軌制為鄉鎮企業進入市場提供了新的機會，使之得以迅猛發展。

　　劉遵義、錢穎一和羅蘭（Roland），認為價格雙軌制為中國帶來了帕累托改進，即在沒有傷及任何人的利益的前提下改善了多數人的狀況。但是，價格雙軌制也帶來一些嚴重後果，其中之一是價格差異創造了巨大的尋租空間，企業和控制配額的政府官員可以通過把配額賣給其他企業和個人，從而輕易致富。在20世紀80年代末，“官倒”成為一個流行辭彙並激起公眾的極大不滿。但是，控制配額的往往是黨內或政府的強勢人物。因此，對很多學者來說，像價格雙軌制這樣的部分改革會造就一些坐享好處的利益集團，從而使進一步的改革變得非常艱難。但是，中國的發展證明，這種預言錯了。在20世紀90年代初，雙重價格開始被統一成單一的市場價格，到1994年，最後的雙軌制價格即雙重匯率被取消。黨沒有被既得利益所限制，而是把改革推向新的階段。

　　第三個例子是國有企業民營化。從1984年開始，國有企業改革就成為改革的一個重要目標。儘管當時也有民營化的呼聲，但政府工作的重點是通過調整國有企業的內部治理結構來促進績效。比如，在農村改革中屢見成效的承包制被引入到國有企業，經理承包成為1980年代國企改革的主導方式。但是，經理在承包過程中只能做到負盈不負虧，承包制不能根本解決國企的激勵問題。鄧小平南巡之後，廣東順德和山東諸城開始國企的民營化。經過廣泛的調研和討論，中央政府於1995年出臺“抓大放小”的政策，決定保留500～1000家大型國有企業，允許較小的企業租賃或轉讓。從“放小”政策衍生出來“改制”，在很多情況下，改制就是民營化。到2005年底，1995年的國有工業企業中的76.7％都已經民營化化或破產（Garnaut, Ross, Ligang Song, Stoyan Tenev, and Yang Yao. China’s Ownership Transformation: Process, Outcomes, Prospects. 2005）。與民營化相伴隨的是國有企業就業數量的下降。裁員的高峰發生在1998年，這一年國有企業中有二千萬員工下崗或失業。從1995年到2005年，約四千萬國有部門的職工經歷了下崗或失業。

　　值得注意的是，民營化並不一定是導致大規模失業的原因。有研究甚至發現，民營化使企業的績效變好，從而增加就業。民營化之前，國有企業存在大量冗余的職工，而且他們之中的大部分已經很多年沒領到工資。這個問題在改制之前是被掩蓋的，民營化只不過是把冗員這個“爛柿子”的皮捅破了。但是，民營化仍然很容易被當作解釋下崗和失業的替罪羊，並成為國內很多人反對民營化的理由之一。對共產黨而言，這構成一個嚴重的挑戰，使之不得不面臨一個難題：如果支持民營化，它將失去其權力基礎——工人階級——的支持；如果放棄民營化，制度轉型將會停滯，中國將失去融入世界經濟體系的機會。政府解決這個難題的辦法是：悄悄地進行民營化，同時盡最大可能幫助下崗失業工人再就業。這個策略被證明是有效的。到2005年，國有企業的改革已經接近尾聲，大多數失業和下崗工人找到了新的工作或進入城市最低生活保障。

　　如果中國共產黨僅僅是工人福利的代言人，則民營化就不可能完成。許多國家都有國有企業，也都想把它們私有化，但是，如果私有化會造成大規模裁員，它就難以開展起來，因為這會動搖執政黨的政治基礎。對於一個左翼政黨來說，這是自然的；對於一個右翼政黨來說，私有化把工人進一步推向左翼政黨，因此消弱它自身的政治力量。中國共產黨之所以敢做其他國家政黨不敢做的事情，是因為它具有足夠的自主性，其政策選擇不受當下政治格局的影響。

　　在上述三個例子中，增長共識確立經濟建設的主調，奠定中性政府的基礎；雙軌制的取消說明中國共產黨可以抵禦精英集團的利益訴求，哪怕這個集團的成員來自黨內；國有企業民營化則說明中國共產黨沒有因為民粹主義的呼聲而停止改革，哪怕改革會危及它的階級基礎。事實上，在從一個革命党向一個執政黨的轉變過程中，中國共產黨沒有停止過對自己的革新，包括對目標的修正、組織的更改以及政治基礎的重建。正是因為勇於自我革新，中國共產黨才在過去30年中保持了相對於中國社會的中性態度，帶領中國取得輝煌的經濟成就。 

　　回顧一下中國政府在過去30年所採納的經濟政策，可以發現，就短期而言，它們都不是利益中立的，而總是偏向某些群體。這是許多人認為中國政府不是中性政府的原因。但是，正如我們在本節的核心命題所表明的，中國政府之所以能夠採取這些看似歧視性的政策，恰恰是因為它是中性的：因為並不特別地照顧任何群體的利益，它才可能放開手腳採取有偏的經濟政策。前面提到的價格雙軌制和企業改革就是兩個例子，下面我再舉農村改革和對外開放作為例子，說明它們在當時是有偏向的政策，但長期而言卻有利於國家的經濟增長。之後，我將討論政府是如何對待由有偏的政策所導致的收入差距拉大的問題的。

　　中國的第一個改革，農村改革，就是一個有偏的改革。這個改革的起點是提高農產品價格，從而讓農民得益。家庭經營的重新確立，進一步提高農民的生產積極性，他們的收入進一步提高。儘管政府對城市居民的食物補貼也增加了，但總體而言，農民收入的增長速度超過城市居民。一個重要的證據是，城鄉收入差距由1978年的2.8倍縮小到1985年的1.8倍。但是，自1985年之後，城鄉收入差距就沒有縮小過，到今天已經達到3.3倍。這其中的原因比較複雜，但政府對城市投資力度的加大難逃其咎。然而，從純粹經濟學角度來看，投資城市比投資農村的收益大得多，因此，這既符合政府的利益，也在一定程度上符合整個社會的利益。