2009-10-21

中性政府與後30年的經濟增長

　　“北京-首爾-東京共識”強調能力建設對一個發展中經濟體趕超發達經濟體的貢獻，但是，這個共識和“華盛頓共識”沒有矛盾。在很大程度上，中國在過去30年之所以能夠取得舉世矚目的經濟成就，很大程度上是因為採納了“華盛頓共識”所建議的經濟政策。這個共識是由約翰·威廉姆森在1980年代末總結的，包括十條內容：有紀律的財政，減少純粹收入再分配、增加公共品（如教育和健康）的支出，拓展稅基、適當降低邊際稅率，利率自由化，有競爭力的匯率，貿易自由化，外資投資自由化，私有化，減少對企業進入和退出的規制，保護產權。可以看到，除了利率自由化，中國的經濟改革基本上已經實現其他九條內容、或正朝著它們所指示的方向發展。

　　在宏觀經濟管理方面，我們一直保持非常謹慎的財政政策，國債餘額占一年GDP的比例從來沒有超過稅收占GDP的比例；同時，我們也比較好地控制了通貨膨脹，即使是通脹最高的1994年，年通脹率也只有24.1％，儘管對中國人來說已經很高了，但是，其他轉型國家在轉型初期的月通脹率動輒就達到這個數字。在財政支出方面，中國從來沒有被民粹主義訴求所左右。在1994年稅改之前，中央政府的財政能力很弱，根本沒有能力進行大規模的收入再分配；稅改之後，各級政府的收入加速增長，但除了必要的工資性支出之外，多數政府收入被用於對基礎設施的投資；在過去五年?，政府對教育和衛生的投資明顯增加。事實上，中國省際的收入轉移不是太多，而是太少了。

　　在稅收方面，1978～1994年，中央和地方實行“分灶吃飯”的財政體制，地方自主權很大，由此而導致的一個後果是政府稅收收入占GDP的比重由1978年的31％下降到1994年的12％，即使加上預算外收入，也不會超過17％，也就是說，稅改之前中國的宏觀稅負是很低的。稅改之後的十多年?，增值稅成為最主要的稅種，但所得稅的分量在最近幾年不斷提高。隨著國家稅收的增加，個人所得稅起征點一再提高，企業所得稅在內外資並軌之後也由33％降為25％；目前，新一輪的減稅計畫正在醞釀之中。

　　在對外開放方面，改革開放時期的政策完全符合“華盛頓共識”的建議。中國對外資的開放力度是發展中經濟體所少有的，時至今日，中國60％的出口是由三資企業貢獻的。我們在1980年代中期就確立出口導向的發展模式，與之相適應，人民幣對美元匯率在1978年至匯率並軌的1994年貶值了200％，大大刺激了出口。目前，出口已經達到GDP的30％以上，是大國中最高的。正如一位國外學者所說的，當發達國家紛紛抵制自由貿易的擴大的時候，中國成為自由貿易的積極宣導者。

　　在產權改革方面，1990年代和21世紀的頭幾年的最大變化是國有企業的大規模改制。改制即私有化，或用我們習慣的說法，民營化。而且，對產權的保護也在加強，通過《憲法》修正案和《物權法》等法律的出臺，產權保護進一步法律化、制度化。最後，在企業規制方面，經過1990年代末的政府改革，企業的註冊程式大大簡化，註冊門檻和註冊成本降低；另一方面，《破產法》的實施為企業的破產創造了條件，在企業改制過程中，《破產法》保證了企業職工的妥善安置。

　　由此可見，中國經濟的成功在很大程度上可以看作是主流經濟學及其衍生經濟政策的勝利；從這個意義上說，製造中國奇跡的原因不是奇跡。但是，我們不能就此止步，而是要接著問：既然華盛頓共識的建議如此之好，為什麼只有像中國這樣的少數國家堅持採納這些建議，而多數國家沒有採納，或者即使採納，也因為各種原因而半途而廢？

　　一種解釋是巴里·諾頓給出的，認為中國的經濟成功得益于中國有高效且有所追求的官僚體系。中國有悠久的文官傳統，從隋代實行科舉開始，官僚體系就日益制度化並在國家管理方面發揮巨大的作用。在當代，由於党的一元化領導，中國的官僚體系變得更加有效率，上級的重大決策基本可以通過這個體系得到實施。同時，儒家的政治教化對官僚體系也起到內在的約束作用。“父母官”思想雖然和當代民主政治不合拍，但它的確在一定程度上約束了政府官員的行為，讓他們在享受特權的同時不忘為老百姓辦實事。中國的官僚體系不僅有效率，而且有追求，因此更可能實施有利於增長的經濟政策。但是，這個解釋無法對下面兩個問題給出答案：一個是為什麼政治家（決策者）要採納有利於經濟增長的政策；另一個是為什麼過去500年間中國基本沒有增長。政治家雖然也是官僚體系的一份子，但作為個體，他有自己的利益追求，而這些追求不一定和全社會的利益一致。後一個問題和所謂的“李約瑟之謎”有關，即為什麼工業革命沒有產生在中國。中國的官僚體系曾經是法國啟蒙思想家所稱讚的東西，可見即使是在工業革命興起的時候，中國的官僚體系的效率也比其他國家的高，但中國卻沒有發生工業革命。

　　另一個解釋是加里·傑弗遜和張軍給出的，認為中國的經濟成功是由於中國政府追求基於表現的合法性的結果。中國政府的合法性不是通過以選舉為核心的程式產生的，因此必須通過給民眾提供實質性的好處獲得合法性，而經濟增長是這種好處之一。這個解釋有一定的道理，特別是當我們把改革開放前後兩個時期做一個比較的時候。中國共產黨在建國之初獲得中國人民前所未有的擁護，因為党領導人民取得了反帝反封建鬥爭的勝利。但是，党沒有完全把人民群眾所賦予的合法性轉化為對中國繁榮富強的追求，而是陷入無休止的政治運動，致使到1970年代後期，黨的合法性成為一個問題。自此，党達成統一意見，即只有為群眾提供經濟增長，群眾才會繼續支持党的領導。從這個意義上說，傑弗遜和張軍的解釋是有道理的。但是，除了那些非理性的軍事獨裁而外，所有的非民主政體都試圖利用為老百姓提供經濟增長尋找執政的合法性，但它們的經濟表現卻無法和中國相提並論。因此，從中國自己的縱向比較來看，尋找基於表現的合法性可以解釋中國在後30年的經濟成功；但是，從橫向比較來看，尋找基於表現的合法性，不能解釋中國和其他國家之間的差異。

　　第三個解釋是斯科特·吉爾巴赫和菲力浦·基弗給出的，他們把中國經濟增長的原因歸結為中國共產黨黨內的制度化。黨內制度化包括決策合理化、黨內民主、黨內監督、權力分享以及黨內繼承的制度化等內容。在吉爾巴赫和基弗的理論模型中，黨內制度化指的是黨內資訊的共用以及在此基礎上形成的黨內監督。由於黨員可以監督甚至替換領導者，領導者所制定的政策就變得可信，因而黨員就會放心進行生產性投資，而不怕領導者的過度掠奪，這樣，經濟增長就有保證。就中國而言，這個解釋具有很強的說服力。在文革期間，黨的內部政治生活極度不正常，“一言堂”代替党的制度化領導。以鄧小平為核心的務實領導層執掌党的領導後，情況有了巨大改觀，黨內首先實行退休制度，然後在黨內民主和決策合理化等方面進行顯著改進，同時黨內繼承制度逐步完善，沒有再出現毛澤東在選擇接班人方面所出現的混亂。這些都對黨把工作重心轉移到經濟建設上來有很大的幫助，吉爾巴赫和基弗的理論因此可以部分解釋中國經濟的成功。同時，使用執政黨在位的時間長度作為政黨制度化的衡量指標，他們的長時段跨國資料分析也表明，一個擁有更加制度化執政黨的國家更容易取得經濟增長。但是，他們的理論也留下沒有解答的問題，比如，為什麼黨會選擇有利於全社會的經濟政策，而不是僅僅維護黨員的利益？黨的制度化能夠解釋黨內的權力和利益分享，但是，如果黨與社會的關係沒有制度化，如何保證黨不以損害社會上非黨員的利益而謀取黨員的利益？

　　綜上所述，現有的理論還沒有給中國的經濟成功找到答案。下面我提出一個以中性政府（disinterested governments）這個概念為核心的解釋，並將中性政府的產生和中國平等的社會結構聯繫在一起。

中性政府

　　所謂中性政府，就是不代表任何社會集團的利益，也不被任何社會集團所挾持的政府。所謂中性，指的是相對於社會集團之間利益爭奪的中性，即政府不在社會集團利益爭鬥中採納任何立場，不傾向于任何一方。但是，這不意味著政府相對於整個社會採取中性的態度，相反，政府可以有強烈的利益訴求，而且，也不排除政府對社會的掠奪。換言之，中性政府不是慈善政府，也不是好人政府，而是會根據自己的利益訴求對不同社會集團採取歧視性政策。具體地，中性政府具有以下兩個重要性質：

　　第一，中性政府具有很強的自主性。因為它不代表任何特定的社會集團，也不被任何社會集團所左右，所以它在做出決策時就可以獨立于社會各個人群之間的利益瓜葛，採取主動的行動。儘管這種自主性不能保證中性政府的決策以社會整體利益為目標，但是，由於不受利益爭鬥的左右，決定利益爭奪成敗的往往不是社會集團的生產力水準，而是它們的政治動員能力，因此，中性政府的決策就少了一些非效率因素的約束，因此更可能有利於經濟增長。

　　第二，中性政府的政策不受社會分配結果左右。這個性質是第一個性質的推論。因為具有自主性，中性政府就可以放開手腳，採取有利於其本身利益的經濟政策，而不必顧及這些政策在社會集團之間的分配效果。在現實中，任何經濟政策都不是分配中性的，而是具有分配功能的，哪怕是那些增進社會總產出的政策，也不能保證每個社會成員的得益都以相同的比例增加。在一個運轉不暢的民主社會?，經濟政策對於社會集團的非對稱性往往導致無休止的爭論，或者乾脆被少數強勢集團所綁架。中性政府也可以存在于一個民主社會，但這需要對民主過程進行細緻和精巧的設計，使得政府既不會因為無休止的爭論而癱瘓，也不會被少數強勢利益集團所綁架。

　　由於以上兩個性質，一個中性政府就會比一個有偏的政府——即代表某些集團的利益或被某些集團所綁架的政府——更關注經濟增長。對於任何自利的非民主政府而言，兩件事情是重要的：一個是如何保住政權，一個是如何增加它的成員的個人收益。一個有偏的政府之所以有偏，是因為它所代表的集團具有比其他集團大得多的政治動員能力，和這樣的集團結盟可以幫助它保持政權，並獲得這些強勢集團的財政資助。這樣，它的政策就要更偏向這些強勢集團。但是，政治動員能力和生產能力在社會中的分佈不一定是一致的，比如，軍閥的軍事能力很強，但他們卻不具備任何生產能力，因此，一個有偏政府的經濟政策就會偏離效率原則，從而不利於經濟的長期增長。相反，一個中性政府不受利益集團左右，因此，即使是從它自身成員收益最大化角度考慮，它也會遵循效率原則，把資源更多地分配給生產力更高的集團。用“放水養魚”這個比喻來說，就是，中性政府會按照魚的生長速度把它們投放到不同的池子?，並把食物更多地投放到養著長得快的魚的池子?，這樣它獲得的魚的產量更高。另一方面，關注經濟增長也為中性政府提供合法性。如果經濟增長惠及所有的社會成員，這種合法性是自然的事情；即使經濟增長在短期並不惠及所有社會成員，但中性政府的“無偏性”也可以保證它在長期獲得合法性。儘管它的政策在一時一地可能歧視某些集團，但它不會永遠歧視某些固定的集團，當所面對的問題改變、或當條件改變的時候，它會毫不猶豫地改變政策，從而改變被照顧和被歧視的物件。這樣，各個集團的得益在長期會趨同，從而會認可中性政府的合法性。

　　到這?，我們就得到本節最關鍵的命題：中性政府比有偏政府更可能採取歧視性的、但有利於經濟增長的經濟政策。在接下來的兩小節?，我將給出中國政府是中性政府的證據，並論證它的經濟政策在短期都帶有歧視性質，但卻有利於長期經濟增長。