2014-11-17

談預算不得作為公務人員年終慰問金之法源

國民黨立委最近提議要恢復公務人員年終慰問金，國民黨、民進黨意見不一。國民黨立委廖正井於本月十日在立法院司法法制委員會審查人事行政總處預算時表示，公務人員年終慰問金，即使沒有法源依據亦無妨，只要立法院通過即屬「措施性法律」。此種見解頗值商榷，我們認為，預算不得作為公務人員年終慰問金之法源。

廖正井所稱「措施性法律」，依大法官釋字第三九一號解釋理由書，指預算案必須由立法機關審議通過而具有法律之形式，但同號解釋理由書卻也指明「預算」與「法律」的不同之處：即「法律」係對不特定人（包括政府機關與一般人民）之權利義務關係所作的抽象規定，並可無限制地反覆產生其規範效力；「預算」案係以具體數字記載政府機關維持其正常運作及執行各項施政計畫所須之經費，每一年度實施一次即失其效力，兩者規定之內容、拘束之對象及持續性完全不同。因此，「預算」作為「措施性法律」，是否得完全視同「法律」，此即有疑義。

實則，依學界多數說，「預算」的性質非「預算法律說」，而是「預算法規範說」，意指「預算」與「法律」仍有分別。釋字第五二○號解釋理由書更明確地說：法院通過的法定預算屬於對國家機關歲出、歲入及未來承諾之授權規範，授權預算執行機關得動支之上限額度與動支目的等。因此，預算僅是對政府財政行為的法規範，性質上並非得規範人民權利義務的法律。

公務人員年終慰問金的發放乃是一種給付行政，依釋字第六一四號解釋文援引釋字第四四三號解釋理由書：給付行政措施如涉及公共利益或實現人民基本權利之保障等重大事項者，原則上仍應有法律或法律明確之授權為依據，主管機關始得據以訂定法規命令。公務人員年終慰問金涉及公務人員請求國家保障其退休生活的基本權利，以及國家財政收支平衡、社會財富重分配的公平正義等諸多重大事項，應以法律作為法源依據，具體明定此種權利內容，而非預算。如此，不僅公務人員的退休生活能獲得永續穩定的保障，亦得兼顧國家財政及資源分配的公平正義。（作者為臺大法律學系畢業，中文所碩士生）