2019.02.03

律師回答：

關於這個問題，有一個概念先予以說明，租賃人之土地法第104條規定優先承購權，係指就租用基地出賣時，基地承租人享有與第三人相同條件優先承購的權利。房屋出賣時，基地所有權人有依同樣條件優先購買之權。係指房屋與基地分屬不同之人所有，房屋所有人對於土地並有租賃關係存在之情形而言（最高法院69年台上字第945號判例可資參照）。承租土地建築房屋之人，對於出租人出賣其土地時之優先購買權，具有相對的物權之效力（最高法院68年台上字第3141號）。是以，此一規定固在在一般租賃關係具有物權效力，但在國有土地方面，是否仍具有同等效力？

國有土地出租人已有拒絕成立租賃關係之權限。此按非公用財產類不動產之出租，得以標租方式辦理。但民國82年7 月21日前已實際使用，並願繳清歷年使用補償金者，得逕予出租，亦為國有財產法第42條第1 項第2 款所明定。又按「租賃，係契約之一種，必須雙方當事人意思表示一致，始得成立。而國有財產，其非公用財產類之不動產而合於國有財產法第42條第1 項第2 款之規定，其實際使用人固非不得依該條款規定申請租用，惟既未強制國有財產之管理機關必須與之成立租賃。是故上訴人就系爭土地，縱合於上開條款規定得申請租用之條件，但被上訴人國有財產局仍非無斟酌准駁之權（最高法院69年台上字第3741號判決要旨參照） 按國有土地係國家重要資產，為全民共有，國有土地之利用應以追求最大公共利益為依歸，國有土地之角色亦應被完整、多元地理解，其非政府單純之財政工具，而係具有促進都市及非都市空間之公平正義分配、國土整體永續合理發展之重要功能，是國有土地之處分、管理及利用，亦應考量上開國有土地之特殊角色，尚不宜與一般私有土地等同觀之。

國有土地之管理、處分與利用，係依據國有財產法之相關規定，土地法係針對未區分公私有之土地為一般管理、利用、課稅之基本、普通規定，國有土地之角色既與一般私有土地並不相同，則國有土地之處分、利用，於國有財產法有特別規定時，是否仍應優先適用土地法，即有疑義。次觀國有財產法第49條第1 項規定：「非公用財產類之不動產，其已有租賃關係者，得讓售與直接使用人」，法條文字並非規定讓售與「承租人」，此與土地法之規定並不相同。再觀國有財產法第49條第3 項復規定國有非公用不動產亦得讓售與有合併使用必要之鄰地所有權人，並於第4 項規定此二類讓售事項，均由財政部國有財產局辦理，可見法條本身就有租賃關係或鄰地合併使用必要之國有不動產其讓售事項，僅規定「得讓售」，而未明定區分何者為優先讓售對象，後於第4 項規定此二類讓售均由財政部國有財產局辦理，應有授權財政部國有財產局就該讓售事項為符合國有土地利用目的之適切裁量之意，故未於法條內直接規定承租人或鄰地所有人何者為優先保障對象，此種規定方式顧及國有土地性質究與一般私有土地不同，國有土地之處分利用既有追求公共利益之特殊考量，故立法者方賦予國有土地之管理單位有一定之裁量空間，此與土地法第104 條已明定優先保障租賃關係之承租人更屬不同。

準此，國有財產法既就有租賃關係之國有非公用土地之出售為特別規定，而國有土地之特殊性亦如前述，則按特別法優先於普通法之原則，國有土地之處分、讓售應優先適用國有財產法（臺灣桃園地方法院民事判決98年度訴字第1290號）。 承租國有土地上之私有房屋因開闢道路拆除，殘餘土地不能單獨供建築使用者，原承租人無優先承買權，即：「按最高法院65年台上字第530號判例謂：『土地法第104條係規定租用基地建築房屋之承租人，於出租人之基地出賣時，有優先購買權，其出租人於承租人之房屋出賣時，有優先購買權，旨在使基地與基地上之房屋合歸一人所有，以盡經濟上之效用，並杜紛爭，如基地承租人於基地上根本未為房屋之建築者，當無該條規定之適用。』本件承租人原於承租之國有土地上建有房屋；後因開闢道路而拆除，所餘之國有土地為不能單獨供建築使用之畸零地，承租人既無法重建房屋，則該國有土地出賣時，參照前開判例之意旨，承租人似無優先承買權可言。至於承租人依『國有房屋與國有土地上非國有房屋毀損處理作業程序』第8點規定，雖得申請承購該國有土地，惟該作業程序係法規命令，國有財產法暨其施行細則並無類似之規定，而該國有畸零地之鄰地所有權人持地方政府核發之畸零地合併使用證明書申請讓售該地，係依建築法第45條第3項之規定。由於法律位階高於命令，故本件國有畸零地似應依建築法第45條第3項之規定，准照該宗土地或相鄰土地當期公告土地現值讓售予鄰地所有權人。」（內政部78年1月24日台內地字第670333號函）。