2018-12-23 作者為美國國際評估暨戰略中心「未來亞洲計畫」主任

現在想起這件事，會覺得它是一個可喜的矛盾：在一九七九年之前，台灣就擁有固定的居民、穩固的邊界、有效的政府和主權的外交關係，也就是做為一個「國際法人」的四項要件。遺憾的是，美國當時並未承認「台灣」的「國家地位」。但根據美國法律，美方一九七九年一月一日「撤銷」對「中華民國」的承認，台灣反而正式成為自我的「土地（country）、民族（nation）、政權（state）、政府（government）或類似實體」。因此，（一九七八年十二月三十日）時任美國總統的吉米‧卡特下令，美國政府各「部門與機構應將那些用語（country、nation、state等）」解釋為包括台灣。

台灣關係法 視台為state

不過，請注意，「台灣」可不是那個「此前被稱為中華民國的實體」。四十年前的上週，筆者人在美國駐「北京」聯絡處，那是冬季一個陽光普照的週六上午，當天宣布了美國與中華人民共和國不久就要建立外交關係。從一九七九年一月一日開始，美國將承認中華人民共和國為「中國的唯一合法政府」。美國宣布，「在此範圍內，美國人民將同台灣人民保持文化、商務和其他非官方關係」。中共對這項消息欣喜若狂，故其機關報《人民日報》特地發行以朱紅色油墨印刷的「號外」，對八億中國讀者宣告此事。裱框的號外副本，現在還掛在我家牆上。

一九七八年十二月十六日，在得知美國與中華人民共和國的關係即將「正常化」的消息後，我第一個念頭就是台灣。就在前一年，我還在台北的美國駐中華民國大使館服務。在前述《中華人民共和國和美國關於建立外交關係的聯合公報》裡，美方的措辭「…和其他…關係」，旨在安撫台北當局。「其他關係」乃時任美國駐北京聯絡處主任伍考克（Leonard Woodcock）大使，與時任中國國務院副總理鄧小平達成協議的用語，指涉美國和台灣繼續維持安全關係。因此，時任中國國務院總理的華國鋒，只能在十二月十六日召開的「中美建交記者會」上不情願地承認：（一）「美方曾提到在正常化後，美方將繼續向台灣出售…武器…」；（二）「對此，我們是堅決不能同意的…」；以及（三）「但我們還是達成了公報…。」

事實上，鄧小平當時也曾要求廢除所有美國與中華民國政府締結的條約而未果；這些條約依然有效，包括（一年多後終止的）《中美共同防禦條約》。卡特總統一九七八年十二月三十日的《總統備忘錄》聲明，「美國與台灣之間現有的國際協定及安排，應繼續有效」。「台灣」再次出現，而非「中華民國」！

在一九七九年的《台灣關係法》中，美國國會批准卡特總統將台灣視為一個「國家」（state），美國與之維持條約和國際協定、從事商務並在防衛上合作的指令。

40年後依然是country

四十年後的二○一八年，台灣依然是一九七九年一月一日前的那個國家（country），而且更富饒、人口更多，有一部被多次修改的憲法，將台灣定義為全亞洲最自由開放的民主體制。美國在台北設立一個嶄新的大使館（儘管它不被稱為「大使館」），執行與台灣的商務、文化、防衛、安全及領事關係，還有一個履行所有外交功能的政治部門（只是這些功能不叫做「外交」）。其他許多國家在承認北京當局為「中國唯一合法政府」的同時，也在台北設立類似機構。不過，目前只有十七個國家在台北維持正式的「駐中國大使館」。

所以，當最後一個邦交國將其對「中國」的承認轉向北京當局，台北在世界上的最後一個「中國」大使館撤館時，會發生什麼事？在憲法上，「中華民國」政府將如何面對這種狀況？

《蒙特維多國家權利義務公約》乃國際法上對主權「國家地位」屬性的決定性法源。該公約斷定：「國家的政治存在，與其他國家是否給予承認無涉。即使在獲得承認前，國家仍擁有捍衛其完整和獨立的權利…。」可是，雖然「台灣」具有「國家地位」的前述四項屬性，但它算是一個國家嗎？

一九八七年（在「美國法學會」（ALI）編撰的《美國對外關係法重述（第三次）》中），美國國務院贊同第五項國家構成要件（或國家地位判準）：「主張自己是國家」（claiming statehood）。該《重述》闡釋，「儘管（國家構成要件的）傳統定義在形式上並未要求此一要件，但一個實體若未主張自己是一個國家，它就不是一個國家。例如，台灣或許滿足這個部分（傳統四項定義）的要件，但台灣當局並未主張自身為一個國家，而是中國這個國家的一部分。」然而，這項闡釋忽略美國國內法視「台灣」為一個「國家」，即使「台灣」並未主張自己是國家。

美國國務院的法律顧問一九八七年時可能並未注意到這一點，因為這「第五項構成要件」似乎迫使台灣考慮提出將自己與「中國」分開的「國家地位」主張。當然，一旦僅存的邦交國與「中華民國」斷交、轉而承認北京當局，這將成為台北僅剩的選擇。

為「獨立的台灣」預做準備

這也是二○一八年五月至八月間，當多明尼加共和國、布吉納法索和薩爾瓦多相繼中止承認台北為中國的政府時，美國國務院會大為震撼的因素之一。在僅剩十七個邦交國的情況下，台灣的外交部如今必須為無可避免的狀況做好打算：當最後一個邦交國不再承認台灣的「中國」國家地位時，如何主張台灣的國家地位？台灣的主要夥伴─美國和日本，也必須為此擬定計畫；任何在台灣具有重要經濟、產業、貿易或安全利害關係的國家（浮現在我腦海的是新加坡、澳洲、越南、加拿大、英國及歐盟），也應該如此。

擬定計畫，自然就意謂著為一個「獨立的台灣」預做準備。當然，在台北得以主張其「國家地位」之前，必須備妥有效的軍事和海上防禦部署。應使國家關鍵基礎建設更加強固，以對抗中國的經濟、運輸及通訊戰。台灣人民必須建立共識，必須與重要的外國夥伴磋商，並在「倘若我們想要留在民主陣營，繼續做為自由世界的安全夥伴，這是台灣的唯一機會」的脈絡下，設法說服它們。

或許這可以從台灣僅剩的邦交國做起。即使是現在，也勢必有不在乎北京當局是否反對，願意承認台灣獨立於「中國」之外的友邦。台北未必得同意，但絕不能和這些國家斷絕關係。四十年前，卡特總統撤銷承認「中華民國」的決定，伴隨著他視「台灣」為「中華民國」繼承者的「土地、民族、政權、政府或類似實體」的行政命令。國家地位的「第五項要件」，已不再是一套有用的法律理論。也許台北僅存的十七個「邦交國」中，會有一些能在現行的國際法下，無須台北政府的鼓勵或同意，而且不會引發危機，可以承認「台灣」是一個與「中華民國」不同的國家。畢竟這四十年來，美國就是這麼做，只是不說而已。