監獄尋租鏈

湘浙川三名省級監獄局局長的生意經，拷問公共財政的長期欠帳與體制漏洞

《財經》雜誌2010年第1期 出版日期2010年01月04日  《財經》記者 張鷺 張有義

在歲末召開的全國政法工作會議上，司法部部長吳愛英重申司法體制改革的要務之一，即是2011年基本完成監獄體制改革。

　　從司法部2003年提出“全額保障、監企分開、收支分開、規範運行”的監獄體制改革目標，到同年首批試點，及至2008年全國推廣，此項改革已滿七年，成效可期，阻力巨大。

監獄體制改革的三項核心內容，一是經費全額保障，二是監企逐步分離，三是監獄重新佈局。由此派生的企業改制、人事調整與基建工程，引爆了一系列重大案件，如浙江省監獄管理局原局長田豐案、湖南省監獄局原局長劉萬清案、四川省監獄局原局長李文華案，並波及與他們利益共沾、阡陌相交的同僚商賈。三個樣本正好對應成梯隊分佈的東部、中部與西部，點面有彰。

　　2009年11月13日，浙江省監獄局原局長田豐在杭州受審。檢方指控，田豐在2001年至2009年擔任浙江省監獄局政委、局長期間，收受31人共計64萬餘元，案涉基建工程、人事調動、罪犯減刑等。浙江省第一監獄原副監獄長董長青、第二監獄原副政委揭國松、第三監獄原監獄長吳建國、第四監獄原監獄長趙國其、喬司監獄兩名副監獄長李恩高與黃宏、十裡坪監獄兩位副監獄長張仁浩與錢旭平、南湖監獄原監獄長施志仁等，相繼涉案。

　　同期進入司法程式的劉萬清，在2000年初至2008年5月任湖南省監獄局局長期間，利用監獄佈局調整、人事任免等事項涉嫌受賄1100萬元，且家庭巨額財產不能說明合法來源，生活腐化。官方新近通報：“尤其是劉萬清利用職務之便違規審批服刑罪犯保外就醫，影響極其惡劣。”

　　劉萬清身後，相繼落馬的包括湖南省監獄局原副局長卜中雲、津市監獄原監獄長李崢嶸、湖南女子監獄原監獄長趙星雲、郴州監獄原監獄長劉丕良、德山監獄原監獄長向建春，以及湖南省監獄局原總會計師兼財務處長廖秀成、統轄湖南所有監獄企業的萬安達集團原副總經理劉克金、生產部部長羅輝等。

　　若以“窩案”回溯，2008年10月經最高檢察院通報的四川省監獄局原局長李文華案，63.78萬元受賄款主要涉及監獄基建、材料供應等。李文華已領刑12年，牽出同系統官員48人。

　　對應於此，近年來越獄事件頻發，比如呼和浩特第二監獄四名罪犯殺警越獄案、陝西漢中與湖南津市的兩起越獄事件；與這些暴力越獄不同，服刑高官、富豪的“另類越獄”更致民怨深重——如福建省委原副書記石兆彬的保外就醫、“上海前首富”周正毅的特殊減刑等。

　　監獄的職能本應是懲治與改造，但這一“清水衙門”由於經費困境一度畸形發展。

　　《監獄法》1994年實施以前，最該體現法治與正義的封閉司法系統，卻以行政法規《勞動改造條例》持續了整整40年的治理，它將監獄生產的收入規定為監獄經費來源之一，由此形成了中國特色的監獄體制——全國約700所監獄大都兼備企業職能，生產經營成為獄政的主要職責之一。

　　中國2008年GDP的修正值高達31萬億元，而同年監獄企業的總產值不過數百億，無異於九牛一毛，亦難成支柱產業。此輪改革當是契機，但改革前存在的監獄體制弊端，與改革不徹底出現的制度漏洞相互交疊，共同構成監獄尋租鏈所寄附的制度環境。這種制度環境中的許多似曾相識的問題，亦非監獄系統所獨有。■

上篇：監企有限分離

《財經》雜誌2010年第1期 出版日期2010年01月04日  《財經》記者 張鷺 張有義

現行監企分離模式僅是省級監獄管理部門的高度集權，離真正有效的監管距離尚遠

監企改革第一案

　　回望60年監獄體制變遷的曲折路徑，2001年無疑是一個拐點。

　　這一年，多家媒體披露了這樣一則新聞：自1998年5月開始，湖南省邵東監獄二監區將方便犯人夫妻團聚的“特殊接見室”交由監區管教股實行經濟“承包”，其後在一些幹警默許下，賣淫女到“特殊接見室”為罪犯提供性服務，部分幹警甚至主動充當了“皮條客”。

　　此事甫經曝光，中央高層三次批示，司法部成立“監獄、勞教系統突出問題調查研究課題組”，並在九省份展開調研，最終形成一萬三千餘字的《關於監獄體制改革的調查報告》，這份報告就是2003年大規模監獄體制改革的藍本。

　　這一年，對於湖南省監獄局局長、46歲的劉萬清個人而言，也是重要的一年。他剛剛履新一載，就扭轉了湖南監獄企業長達11年的虧損局面，並完成了湖南大學的碩士論文《國有資產管理體制改革研究》，獲聘該校兼職教授。

　　劉萬清1954年2月生，系湖南常德市鼎城區人。他的仕途由故鄉起步，歷任常德津市市長、市委書記等，自1995年6月起擔任常德市政法委書記，由此開始14年的政法生涯，直至落馬。他所管轄的湖南省監獄系統有29個單位，其中省直單位22個，市州監獄7個，在職員警1.27萬人，在職工人9000多人，離退休人員8000多人，年均押犯6.5萬人次——全國排名前四位。

　　事後證明，2001年也是劉萬清涉腐的一年。

　　該年年初，湖南省監獄局原總會計師兼財務處長廖秀成，以及統管省內所有監獄企業的萬安達集團生產部部長羅輝，共同負責省直監獄的企業破產改制工作。當時，湖南湘資會計師事務所會計師何慶成提出：承攬破產改制中的資產評估審計業務，並承諾按照審計業務費的30％返還好處費。此後，該所承攬了省監獄局下屬的赤山、德山等七家監獄企業的破產改制資產評估業務。作為回報，何慶成送給廖秀成、羅輝19.6萬元，其中廖分得十萬元。此案審判書還認定，“在此過程中，廖秀成曾安排羅輝向劉萬清口頭彙報，並得到後者同意。”

　　湖南省監獄局當年開展的省直監獄企業的破產改制，是某種意義上的甩掉“歷史包袱”。以下這組資料可以佐證中國監獄企業承擔的經濟壓力：1995年全國監獄的總支出為76億元，其中財政撥款39億元，占總支出的51％，其餘49％由監獄企業負擔；次年總支出近78億元，仍有36％來自監獄企業。

　　監獄企業日趨衰敗的另外一個政策背景是，2000年以後，中央與地方財政對監獄經費的保障逐年遞增，對監獄企業的依賴減少，監獄企業因此獲得的資金與政策支持也越來越少。劉萬清治下的湖南監獄系統，截至2007年實現銷售收入7億餘元，利潤僅3400余萬元。這與同期約6億元的財政撥款相比，只相當於後者的5％。

　　監獄企業利潤增長有限，而財政補充長期短缺。尤其是監獄大型修繕支出、大型設備購置支出等專項經費，成為各監獄向管理部門競相爭取的資金來源。2003年，湖南津市監獄接待處負責人劉田華請時任省監獄局黨委委員廖秀成出面爭取基建資金，後獲得55萬元專項資金，劉田華回報廖秀成15萬元現金。

　　廖秀成、羅輝已因貪污罪、受賄罪分別獲刑十二年六個月和十年六個月，涉案的湘資會計師事務所亦被註銷。

省監獄局長兼董事長

　　作為全國第二批試點省份，湖南於2004年8月正式啟動監獄體制改革。次年6月，該局成立湖南萬安達集團，全省各監獄投資興建的26家企業統一改制，成為該集團全資子公司。彼時湖南監獄系統總資產23億元，其中監獄資產11億元，企業資產12億元。

　　萬安達集團系國有獨資公司，由湖南省國資委委託省監獄管理局經營管理，公司地址設在監獄管理局大樓內，法定代表人、董事長就是省監獄局局長劉萬清。

　　2003年監獄體制改革中的重點之一，即“監企分開”原則。

　　其中，要求監獄與監獄企業“職能分開”。監獄主要職能是：負責員警隊伍管理、刑罰執行、教育改造、組織罪犯生產勞動、考核罪犯的改造表現等。監獄企業則負責為監獄改造罪犯提供勞動崗位和技能培訓，承擔工人管理職能，具體負責生產計畫、原材料供應、產品行銷、市場開發等工作。

　　此項改革還要求監獄與監獄企業“收支分開”。監獄履行職能所需經費支出納入省級財政預算，由財政全額保障，監獄收入和罪犯勞務費不再作為監獄經費來源。監獄企業收入則在扣除各項成本費用後，用於監獄企業生產發展資金等。但監獄企業要與監獄勞動管理機構共同協商制定罪犯勞務費標準。

　　值得特別提出的是，企業支付給監獄的罪犯勞務費，需由集團公司與省監獄局結算，省監獄局再與監獄結算，這筆勞務費按規定應實行專戶管理，主要用於支付罪犯勞動報酬與保險等費用。

　　萬安達集團在此原則下，將全省各監獄的企業整合為下屬子公司，子公司依照集團與監獄局簽訂的合同規定，支付罪犯勞務費並按月上繳，集團統一向省監獄局結算、支付，再由省監獄局向各監獄劃撥，子公司不再與平級的監獄直接結算罪犯勞務費。

　　不過，湖南省政府批復的《湖南萬安達集團有限責任公司組建方案》第六條寫明：“集團公司和子公司管理人員，可由省監獄管理局和各監獄委派”。

　　這一模式表面上實現了監獄與對口企業的機構、職能、人員、資產與財務的分離，但實質是事權留於監獄，財權上收至省監獄管理部門。

　　“兩位一體”的遺禍，正是尋租空間的再造。《財經》記者調查到的情況顯示，同時在監獄與監獄企業任重要職位的劉萬清，因此成為26家子公司負責人競相攀近的“財神”。

　　監企合一體制下的津市監獄，擁有湖南省第二大監獄農場——涔澹農場，旗下包括湖南鑫源缸套有限責任公司（下稱缸套公司）、磚瓦廠、加工廠等十多家公司。2005年9月，這些企業大多被整合進新成立的萬安達集團涔澹實業有限責任公司；缸套公司因資產較好單獨成為萬安達集團的另一子公司。

　　津市監獄監獄長李崢嶸，同樣兼任缸套公司法人代表，每年以公司名義至少送給湖南省監獄局副局長卜中雲三萬元，卜中雲則共計送給劉萬清20萬元。

　　卜中雲已因受賄罪一審被判五年。據其律師的辯護材料，卜中雲曾任缸套公司董事長、津市監獄監獄長，後被劉萬清提拔為省監獄局副局長。作為卜中雲的接任者，李崢嶸治下的缸套公司年產值從1000余萬元攀升到7000余萬元，其上繳給集團公司的利潤亦逐年提高。卜中雲、李崢嶸代表津市監獄、缸套公司利用拜年的機會給劉萬清送錢，意在讓劉萬清減少缸套公司利潤的上繳指標。卜中雲案卷宗顯示，自2003年至2009年間，卜中雲每年組織津市監獄集體給劉萬清拜年，由津市監獄出資；帶領缸套公司李崢嶸給劉萬清拜年，則由缸套公司出資，拜年費用每年兩萬元。但在2008年春節，李崢嶸因不滿缸套公司的上繳利潤指標，經卜中雲建議突破慣例，向劉萬清贈送五萬元重禮。

　　“說白了，就是省監獄局把缸套公司收上去了，其日常生產還由津市監獄組織，但財務和人事直接歸省局管。缸套公司由科級升格為副處級，跟津市監獄平級。”津市監獄有關人士說。

　　儘管萬安達集團擁有董事會、監事會等現代企業的初步架構，但離理想的監管效果相差甚遠。《財經》記者獲知，據湖南省政府批示，省國資委負責萬安達集團國有資產的監管，但後者監管的42家國企名單中，卻並無萬安達集團。

　　在湖南省工商管理局註冊登記的萬安達集團，其企業內檔資料也無年度資產負債表、損益及利潤分配表等常規企業財務資料。湖南省國稅局亦證實，萬安達集團並未在該局辦理稅務登記，但其子公司有稅務登記。

　　“由於監獄企業的特殊性，《公司法》《監獄法》都無法解決監獄企業的法律關係、法律地位問題。”一位監獄體制改革的研究者說。《公司法》規定，公司是具有獨立人格的經濟組織，沒有上級主管單位。但國務院另行規定，監獄國有獨資公司由省監獄局主管、興辦，後者行政任命公務員和員警為公司管理人員。

　　有學者建議，這種監企分離不徹底的局面，必須配套建立與監獄生產相適應的組織機構，“同時改良董事會，引入少數經濟學專家或企業家作為外部董事，形成制衡關係。”

有限分離的遺禍

　　劉萬清于改制之初，首創罪犯改造品質評估體系，這一“湖南模式”日後得以全國推廣，可謂其一大政績。他本人亦曾自詡，湖南監獄2003年至2006年實現零脫逃目標。但在他身後，這一現實不斷被打破。僅是湖南德山監獄，2009年即發生兩起新聞事件：一是8月因劉萬清案牽連，德山監獄原監獄長向建春被帶走調查；二是11月15日該監獄在押罪犯劉宏越獄成功，至今未歸案。

　　與傳統的鑿洞翻牆不同，劉宏是趁生產時用梯子架上監獄高牆，翻越而出。德山監獄整個區域分為生產區、生活區和監獄管理區。上班時間，生產區聚集了來自生活區的工人和監獄管理區的服刑犯。這種“監企”混居的模式，在德山監獄的側門兩塊招牌已有體現——德山監獄、湖南芙蓉機械有限公司。

　　其實類似越獄事件早已蔚然。來自山西省的調查統計，全省自1991年至1998年發生的脫逃事件中，直接從外役勞動點上逃跑的占50％以上。其中13名逃犯有九名是從外役勞動點逃跑，占脫逃總數的69％；外役勞動死亡占罪犯總數的60％以上。

　　劉宏所在的芙蓉機械有限公司，前身是建立於1970年的湖南省專用車輛修配廠，當時是收容管理省內刑滿釋放就業人員，1981年12月起定向收押政法機關的獲刑人員，1983年擴大到普通刑事犯。這種“先有監獄生產，後有監獄”的模式正是新中國監獄的發展縮影。

　　司法部預防犯罪研究所原所長郭建安介紹，建國之初，監獄容量由遺留的六萬多人突增到87萬人，一批轉業軍人獲得極少的安家費，領著罪犯開山、造田、築路、修水利工程，於是早年的監獄以勞動改造隊為單位建立。

　　同時，監獄的財務制度幾經變化：由建國初期的統收統支管理，到1954年的差額管理，再到1963年後的全額管理和1980年改革開放初期的包乾管理。1994年實施的《監獄法》，才首次明確監獄經費由財政保障。

　　不過，此處法定的“財政保障”僅是差額保障，包乾管理階段慣用的監獄承包制一直在延續。以津市監獄為例，每年三月召開“監獄-大隊-中隊”三級經濟工作會議，各監獄長、大隊長、中隊長在會上簽訂相應的“經濟軍令狀”。其完成的情況不僅與幹部、幹警收入掛鉤，也會納入幹部的年終考核，影響晉升、評優。

　　司法部的一份調研報告稱，這種導向使得獄警的考核指標主要根據經濟效益進行。被問卷調查的獄警中，有55.6％的人認為經濟效益為其最大壓力，只有18.1％的幹警選擇管理教育。該問卷稱，罪犯每週平均勞動日數為6.2天，最長的為7天。全年每天平均勞動時數為8.9 小時，10小時以上（包括10小時）的接近35％。

　　罪犯利用其社會關係幫助監獄企業的銷售、減稅等，以便獲得其在監獄的增加減刑幅度、降低假釋條件，已成為監獄內一大監管漏洞。據問卷調查，40.8％的監獄幹警肯定，罪犯在生產經營方面為監獄提供過幫助；25.1％的幹警承認，監獄曾經要求罪犯在生產經營方面為監獄提供幫助。

　　有別於司法部廣而推之的上述模式，1998年最早完成監獄體制改革的北京，未成立市屬集團公司統管轄區所有監獄企業，而是讓監獄基層生產科專門負責生產事宜，幹警專注于幫教工作。北京市監獄局研究室負責人認為，成立公司並不能避免生產計畫與具體生產能力之間的矛盾。■

中篇：財政欠帳與常規腐敗

《財經》雜誌2010年第1期 出版日期2010年01月04日  《財經》記者 張鷺 張有義