美國的亞太政策  既過時又疲弱

美中經濟與安全審查委員會上週四（7日）在國會山舉行了2013年的第一場聽證會，探討中國新一代領導人在政治、經濟和軍事方面的走向，以及美國現行亞太策略的成效。從美國編織的“亞太再平衡(Rebalance to Asia)”戰略論述中，同時看到了美國現行的亞太政策，既過時、又疲弱。

何謂”美中經濟與安全審查委員會”

美中經濟與安全審查委員會(US China Economic and Security Review Commission )是在中國加入WTO的背景下成立，委員會的目的是監督和調查美國和中國進行雙邊貿易時，對美國國家安全的影響評估。委員會由12名委員組成，他們由美國國會任命，成員均來自非官方部門，更非國會議員，該組織與美國國會內部的所謂反中次級團體並不相同。

根據美國法律，美中經濟與安全審查委員會必須針對八項領域進行有效監督和研究，包含有：中國在大規模殺傷性武器擴散中的角色、美國生産活動轉移到中國的品質和數量、中國經濟增長與能源需求增加，對全球能源供應的影響以及美國在這之中可扮演的角色、中國進入美國資本市場的操控程度、美中台三方經濟和安全關係、美中科學和技術等雙邊智慧財產項目、中國是否遵守加入世貿組織的承諾、以及中國限制言論自由對美中經貿與安全政策的影響。

委員會成員的任期為兩年，同時聘請一群智庫與企業的專家學者，分別具備有貿易、經濟、武器擴散、外交政策和美中關係等研究背景，大部分人都曾經多次訪問中國和台灣。每年美中經濟與安全審查委員會都會舉行數場公共聽證會，邀請行政當局官員、國會議員和專家學者到聽證會上作證，另外還有其他相關的研究資料公開發表，調查結果將撰寫成年度報告，提交給國會。

現行美國的亞太政策

現行美國的亞太政策是沿用過去數十年傳統的聯盟防衛關係、前沿兵力部署及一大堆許多不曾改變的原則。美國在亞太地區實際的處境是與快速發展的中國，在經濟上形成深度相互依賴的連體嬰。但同時又因為中國在軍事上的快速發展而對美國在該地區的影響力與利益受到嚴重的擠壓與挑戰。好景不常的是，美國目前的經濟狀況持續走下坡，國力早已大不如前，如果還像從前那樣大手筆的向亞太地區的盟邦施予承諾與援助，不要說亞太的盟友們感到懷疑，美國人民與國會都不會支持這樣的”慷慨”。所以很明顯地，亞太國家的心中早己認知到一個再清楚不過的現狀: 中國快速崛起的同時，美國正持續的走下坡，更糟的是，美國還必須承認在經濟與外交斡旋上，處處需要中國的幫忙。亞太經濟在中國這個火車頭的帶動下持續成長超越全球其他角落，亞太國家的民主與自由化進程也較其他地區穩定發展，再加上歐盟面臨的財政困境等等因素的交集與總合，我們可以明白的看到二十一世紀的全球權力平衡的天平，正快速向亞太地區加碼。

過時的政策

回顧過去四年來，歐巴馬政府的亞太政策其實與前任共和黨的小布希政府並無二致。美國仍然是牢牢固守其與亞太地區傳統盟邦之間協防關係，並且在美、中兩國之間的關係上，持續尋求更深、更廣的交流，這兩個全球經濟體數一、數二的大國，不斷的想辦法瞭解彼此，建立互信、避免誤判，為的就是營造一個和平穩定的經濟發展環境，因為兩造執政者都瞭解，失去了經濟即失去了政權。所以歐巴馬政府接續前任對中政策，並藉由”美中戰略經濟對話(The Strategic and Economic Dialogue)”機制，增加美中兩國的直接對話視窗，大幅提升兩國交流的層級。除此之外，一向講求以實力(武力)至上的美國，在軍事的佈局也沒有因交流頻繁而放鬆。美國仍然在亞太地區保持龐大的前沿佈署軍力，並在全球最大的軍區司令部- 美國太平洋司令部(PACOM)的指揮下，投入全球最先進的海、空武力，與精良的陸戰部隊。

如今，歐巴馬政府喊出讓全球注目的”向亞太再平衡(Rebalance)”外交政策，表面上宣稱因為亞太的經濟發展快速，已形成全球的金融與商業重心，對美國的國家利益影響重大，所以必須進行全面的戰略平衡調整。但明眼人都知道，真正的讓老美不得不匆促地轉向亞太(Pivot to Asia)，主要還是因為中國在軍事發展上”超乎想像的快速”與在政治上坐擁亞太主導權所致。中國拜經濟改革與和平發展成功之賜，過去十多年來的國防軍事預算均呈二位數以上的成長幅度向上發展。不但有先進的戰機艦艇相繼研發成功並已投入戰鬥序列，另有航母戰鬥群即將成軍，航太工業的飛快進展更是跌破全球軍事專家的眼鏡，如今中共針對美國在亞太地區可能進行軍事幹預的情況下，所發展出來的”反介入與區域拒止(A2/AD Anti-Access/Area Denial)”戰略思維，是美國急於迎頭趕上的擔憂。即使在五角大廈與華府智囊團們絞盡腦汁的努力下，適時所提出的戰略對策”空海一體戰(Air-Sea Battle)”與之抗衡，但卻流於”軍備競賽”式的揮霍豪賭，少見具戰略眼光的”權力平衡”智慧。

我們從近來中國在東海與南海所發生的島礁主權爭端中，可以睽見美國外交政策的矛盾與兩難，過時的外交政策讓美國在面對現今的亞太衝突舉棋不定與無所適從，因為冷戰與後冷戰時代美國在亞太使用的招術，無論是”圍堵”或”嚇阻”，無論是”棒子”或”蘿蔔，”都已經不適用今日的亞太情勢，特別是針對走”和平發展”與”睦鄰外交”的中國。試想，如果在中日釣魚台主權爭端的衝突中，中國選擇以有限武力奪回釣魚島主權，美國基於美日安保條約必須被動地有所”反應”，在國家利益與盟友利益之間，美國會干涉到什麼程度，或美國有多少能力干涉，都是亞太國家抱持懷疑的因素。因為亞太國家不願也不能在美、中兩國之間選邊站…

疲弱的政策

當歐巴馬政府在2011年喊出”向亞太再平衡”的亞太政策時，無論在檯面上、下，都立即引起諸多爭議，雖然政府官員頻於解釋這項”Pivot”是全方位的，它包含了外交、經濟、文化與軍事等面向，其實亞太諸國真正關切的重點還是在”軍事”乙項，因為美國在亞太安全的角色上，一直扮演著區域權力平衡手的作用，同時又許多亞太國家訂簽軍事同盟與協防的合約。但是從另一個角度來看，這項再平衡的政策是不是正在清楚告訴它的盟友們，針對中國的崛起，美國在亞太的軍事能力，早已經不足以應付實力不斷增強的中國。

近來，無論是來自華府或是亞太地區的智庫專家們，對於歐巴馬政府已經喊了二年的” 向亞太再平衡”政策，至今仍未見比較具體的軍事行動與戰略指導而感到不奈，除了對外宣稱的陸戰隊員輪駐澳大利亞乙項有所進展之外，其餘皆只是聞聲不見影的”願景”。即使在外交上包含歐巴馬總統本人、國務卿柯林頓與國防部長藩內達等人不斷地在亞太各國穿梭與走透，並大肆宣揚”首重”亞太的態度，但對亞太盟邦而言卻猶如”口惠而不實”的外交詞令，心裡充斥著存疑與擔憂。

到底為何什麼”只聞樓梯響，不見人下來”呢? 說穿了還是為了”財力不足”所困。以前美國經濟景氣好的時代，可以財大氣粗地扮演世界員警的角色，即使近年來靠國債與借貸支撐，在表面上還能維持唯一超強國家的冠冕。但是自小布希政府藉由反恐戰爭的名義，在伊拉克與阿富汗兩地進行的兩場”豪華”型的戰爭，再加上歐巴馬政府在解決國內金融危機與社福瘡痍後，一舉將美國的國債數字與舉債上限，提升到難以為繼的地步。

很明顯地，如果真要進行"向亞太再平衡"的外交政策，每一個動作都需要人力、物力和財力。以目前美國才剛剛驚險地渡過"財政懸崖"的窘態，現在又面臨"舉債上限"的困局，再加上"自動減支(Sequestration)"的勢在必行，真可謂屋漏偏逢連夜雨…  在這樣捉襟肘見的景況下，美國國防部唯有困思如何在大幅減少的國防預算中刪斤減兩，更甭論在亞太地區增加軍力與增購先進武器。此刻，亞太的盟邦們其實都很清楚美國在經濟上的疲弱，也都對美國的"向亞太再平衡"政策感到高度存疑，那為什麼美國政府還要不斷地在這項"空中樓閣"式的亞太政策上大作議題?  是深怕亞太盟邦們對美國的信心不再，還是在政策形成過程中跳脫不出傳統的舊思維?

此刻的華府，其實可以聽到不少焦慮的聲音，上一世紀美國在亞太的外交政策上有"孤立主義"、有"門戶開放"、有"民族自覺"、有"國際聯盟"，在冷戰期間更有意識形態的"圍堵政策"，21世紀初美國在亞太的外交政策，其實還在"摸著石頭過河"中…

Reference:
Congress Hearing: China`s New Leadership and Implications for the United States.   Cartoons: U.S.News & World Report.