2月25日邀請了中國清華大學國際戰略發展研究所副所長楚樹龍、政大國際關係研究中心中國政治研究所所長丁樹範與政大國際關係研究中心美洲暨歐洲研究所所長劉復國，共同探討兩岸發展的現況與未來。希望正確評價兩岸關係現況並提出穩健的建言。

問：自2008年兩岸關係解凍已近兩年，如何評價兩岸關係的現況呢？

 楚：這兩年與前20年比是歷史性的變化。前20年是從李登輝開始執政到2008年5月馬英九先生執政。兩岸關係，總體而言，是不斷走向敵對對抗的20年。中間當然也有改善的時候，但總體而言是一種敵對對抗的緊張關係。2008年台灣立委與總統選舉後，這種情況才發生改變。新的領導人提出「不統不獨」的主張，雖然大陸領導人與人民未必喜歡，但是至少能夠接受，認為與以前執政者的台獨主張相比要好。因此，這兩年與過去20年相比是一歷史性的變化。

現在兩岸的主題為合作發展，也就是走向改變敵對對抗的發展。近兩年的發展雖然比前二十年的發展要積極，但目前兩岸關係仍不是一種正常化的關係。所謂正常關係指的是一種平和穩定的關係，雙方的接觸溝通正常。反之，不正常的關係則是溝通接觸不足，比如現在兩岸官方交流只能透過海協會海基會。雙方並沒有在最高、部級或其他層級有相互的接觸聯繫、互訪，因此是屬於一種不正常的關係。

從敵意對抗到累積互信

丁：「正常化」這一用詞仍有爭議，比如日本就覺得自己不是一個正常國家。兩岸地理距離這麼近，過去20年卻必須要繞境第三地，這些不太正常的狀況這兩年正逐漸在改變中。兩邊的往來，例如人員的交往、經貿的互動，乃至於其他文化交流等等，都相對容易與方便許多。

任何兩個國家之間難免有爭吵，這爭吵通常由高層的政治領導人直接見面、商討，但目前兩岸的領導人還無法這麼做。但兩岸之間，我同意過去兩年是一逐漸正常化的過程。這過程會走到什麼程度，還要看未來彼此許多的內外因素等等。

劉：關於兩岸關係的現況，我用幾個字來形容，就是：「大家的期待非常高，可是還有許多問題待解決」。許多新問題的出現，其實是因為兩岸互動愈來愈頻繁與密切、愈來愈複雜與多元。這兩年所建立的制度性對話機制是一重要的進步，這也是目前兩岸接觸的主軸線。所談的議題是經貿的功能性合作，政治性議題則是逐漸依附在裡面。整體來講，兩岸關係是從完全沒有互信到逐漸接觸而有互信的累積，當然此互信仍未穩固，尚有很大的努力空間。

另外，兩岸關係的變化也影響了台灣與美國、台灣與周邊國家關係的變化。例如台灣在區域裡的形象，以及跟美國的互動，負面的情形大幅降低。在我來看，也是兩岸關係正面發展的一個結果。

問：兩岸關係這兩年來確實有很大的進展，可是兩年來也發現很多困難。我們現在處理這些困難有兩個方法，一是照目前的步驟，一步一步走，來解決困難。另外一種方法是用提綱挈領的方式，從上端解決困難。在目前兩岸關係現況之下，哪一種是較適合的？

楚：困難永遠有，即便是最強大的國家如美國也有自己的困難，而發展就是不斷克服困難、向前發展。兩岸關係的困難，我不認為存在一個靈丹妙藥可以提綱挈領、一了百了的解決。即便進行政治談判、簽訂政治協定，也無法解決所有困難。因此，我們只能著眼於目前兩岸關係中何者是最應該推動的，什麼困難是最應該克服的，這個克服雖然不能解決所有困難，但卻對各自的利益是重大的。例如兩岸簽訂十二項事務性協議，直航、三通、觀光、司法合作等等，即是雙方政府認為現階段民眾最需要的。而ECFA則是雙方認為彼此經貿關係需要進一步發展融合，但並不是只要簽訂ECFA，所有兩岸的問題就都可以一次性解決。無論國家或個人，總是在不斷解決問題當中向前發展。一個國家或政府的能力表現，即是看它在特定時期解決特定關鍵問題的能力。

問：楚老師認為兩岸問題沒有一個「魔術方案」來解決，若兩岸領導人直接見面、溝通，這會不會是一個可行的方法？

楚：這是一個非常重要的方法。最高領導人的直接溝通是不可替代的，因為重大決策還是由領導人作主。如果最高領導人之間沒有一個直接溝通的管道，其他各個部門可能要經過很多官僚程序。領導人若能直接溝通半小時，恐怕就可以解決半年、甚至兩年、五年當中許多懸而未決的重大問題，但仍不是所有問題。兩岸高層不能直接接觸也是妨礙兩岸關係的主要因素之一。

 兩岸問題有無「魔術方案」？

問：這個「魔術方案」台灣方面的困難應該比大陸方面大，主要障礙若是在台灣，這些障礙如何克服呢？

丁：「魔術方案」的有無，這問題其實是重複的。1990年代大陸曾經希望一次性地解決兩岸問題，也才有所謂的「九二共識」產生。當初台灣方面主張應該由下而上、逐漸解決的方式，但大陸方面則是擔心這種方式會有一定的瓶頸，因而主張一次性解決。

過去兩年，大陸則是採取配合馬總統先易後難、先經後政的作法，先從功能性開始。台灣方面的困難主要是內政的困難，反對黨龐大的壓力、馬總統每4年的壓力。因此，由下而上似乎還是比較可行，由上而下的強推，在台灣將引起更多的爭議。在這過程當中，黨對黨等的彼此溝通很重要，清楚瞭解彼此期望與想法。如此，兩岸關係至少可以維持相對穩定的狀態，避免掉逐漸失控的風險。至於更大的突破則仍是未知數。

劉：我認為兩岸目前的困難，在解決的過程當中，可以累積經驗，甚至創造很多共同的作法。至於兩岸溝通管道不足的問題，應建構多管道多面向的接觸，除海基海協外，國共、民進黨與共產黨、學術界二軌管道、商會等等都是可行的接觸管道。

此外，根據現有資源，去擴充功能性議題官員對話的機制，經貿議題由經貿部門官員直接溝通、衛生由衛生官員等，我們可以參考美中戰略經濟對話的機制是一半的內閣官員在對話。若兩岸政策協商愈來愈複雜，恐怕也需要一個類似的全面性對話機制。如此可以補足目前高層領導人無法直接溝通的缺憾。

問：兩岸「兩岸經濟合作架構協議」（ECFA）協商台灣面臨沈重的壓力與困難，兩岸應如何共同面對困難，確定兩岸關係維持正軌？

丁：執政黨似乎將ECFA當成萬靈丹，但各個部會並未充分討論ECFA的優缺點以及相關的解決措施，以致於ECFA推出後官員間缺乏一致的說法。因此執政黨必須先做好功課，這個功課包括ECFA對相關產業的好壞衝擊。至於操作層面，如何化解相關產業、弱勢產業的疑慮，爭取其認同甚至動員其挺身支持等，都是執政黨必須事先準備好的功課。

更實際的是，如何創造一個共同的大餅，讓大家都能分享其果實。利益若擴散到整個社會去，反對的聲音自然就變小。否則僅是少數人享利，那麼即使政府再認真宣傳解釋，也是於事無補。此外，加強落實既有的協議，讓已經簽訂的兩岸協議好處更突顯，也能獲得更多支持的力量。

問：目前台灣社會對於ECFA疑慮之一是，ECFA簽訂後台灣是否能進入「自由貿易協定」（FTA），亦即加入東亞經濟整合。對於此疑慮各位的看法如何？

楚：此疑慮的前提我並不認同，若台灣政府社會，僅僅將ECFA視為台灣和亞洲其他們國家簽訂FTA的敲門磚，這一邏輯恐怕是錯誤的。因為實際的情況是過去十年亞洲發展的經濟動力來自大陸。例如日韓兩國即普遍認為經濟發展必須藉助對中國市場的出口。

至於ECFA和FTA兩者之間是有一定的聯繫，當兩岸簽訂ECFA之後，應能免除彼此的一些疑慮和擔心。說的更具體就是，兩岸所簽訂的ECFA若能解除大陸對台灣利用ECFA進行台獨活動的擔心，那麼大陸支持台灣跟亞洲其他國家簽訂自由貿易協定的可能性空間只會擴大而不會縮小。反之，若沒有ECFA，台灣想要與亞洲其他國家簽訂FTA的困難度只有更高。

丁：台灣自1972年退出聯合國以後，因外交孤立之故，導致後來對於任何涉及外交意義的協議，均抱持高度期待。例如當初加入WTO台灣民眾多持贊同意見的原因之一，即是將WTO視為經貿的聯合國，台灣一旦加入似乎即可變成正常化國家。換言之，台灣社會對於某些經貿關係，額外附加了許多沈重的期待與負擔。

台灣希望簽訂FTA的背後也有這樣的期待心情，但實際上從貿易額而言，台灣與東協等國的貿易額並不會高於大陸。早期台灣經濟對美國市場有高度的依賴，約有百分之六十五的出口是到美國，但後來兩岸的經貿額度不斷增加，大陸甚至超越美國成為台灣最大的出口地。直航後，兩岸的連結更是愈來愈容易與頻繁，從中我們也可看出全球權力平衡發展的趨勢。

             加強ECFA 執行效能

劉：關於ECFA，我從政府怎樣去面對這問題來切入，相較於當前政府特別著重文宣宣導的部分，我認為順序應該有所調整。首先，政府必須瞭解民間對ECFA產生疑慮的原因並設法化解之。例如政府必須向可能遭受衝擊的相關產業，誠實說明可能的後果，以及政府將有何前瞻性的作為，如調整產業或升級，或是社會救助等配套措施。如此說明，民眾才能理解ECFA是為大局著想。

其次，關於ECFA的另一個擔憂是政府效能。政府法制雖然高標準，但執行上卻是低標準、無力落實。擔心ECFA簽訂後，產品安全與數量的管制無法有效能與嚴格地執行。因此政府必須很清楚的向民眾說明相關的具體作法，以消除大家的疑慮。我認為第三個才是文宣工作，但今天政府作法卻顛倒過來，將文宣擺在第一位。

問：ECFA之後，兩岸下一步是否將進入政治議題協商的階段，這個部分的困難度更高，各位認為應該如何規畫？

楚：ECFA簽訂本身不是目的，目的應該是在促進兩岸經濟發展，讓民眾得到實惠。因此，簽訂之後能否對台灣經濟與多數人民產生實質利益才是重點與挑戰。如果ECFA執行效果良好，對台灣經濟產生很大的效益，那時兩岸再來談論下政治性議題或許更適切與實際。所謂「過程改變觀念」。當年中國內部一片反對加入WTO的聲音，害怕中國的農產品、銀行、保險、汽車等等農工產業，都無法與其他國家相競爭。但實際的發展是，加入WTO後大陸經濟突飛猛進，「狼來了」的恐懼不見了。總之，執行的成效往往會轉變人們的觀念。

丁：政治性議題一開始就必然牽涉到兩岸是何種關係，關係確定之後，才能討論軍事互信、結束敵對。關係認定是上游，其他問題是下游。上游問題不解決，下游是無法談的。兩岸關係的困難點在於內部政治問題，若民進黨執政，大陸對台灣是否又會退回到「聽其言，觀其行」的階段。政治議題協商何時時機才算成熟，困難度非常高。

劉：就像2002年大陸與東協簽訂FTA，框架一旦先建構起來，彼此經貿就可以正常的發展，因為相互就有一共同規範。目前框架的討論因為考量台灣內部的壓力，大陸產品尚未全部開放進口，因此是一種不平衡、不對稱的關係。ECFA實際執行後，若兩岸老百姓在經濟上有更多的獲得，屆時有共同利益出現，相關政治議題也將更清晰，也才更有可能進行到下一階段的政治協商。

問：兩岸要建立完全正常的關係，過程當中難免會發生一些干擾因素或危機，若能有一中近期和平發展路徑圖，對兩岸關係的穩定，將會有幫助。請問各位的看法。

楚：十二項事務性協議和ECFA，其實就是中近期的和平發展計畫。畢竟戰爭對任一方來說都是一種麻煩。經濟建設發展還是永恆的主題，兩岸不但要各自發展，還要共同發展。早期大陸經濟的快速發展，台灣的投資與幫助貢獻很大，現在大陸有能力也希望能夠幫助台灣。中近期計畫的可執行性較高，ECFA發生效益之後，政治、法律、安全、互信議題都可以一步一步來磋商與設定，中近期比中遠期的規畫可行性較高。

                   經濟部門應直接溝通  

劉：兩岸和平發展在中近程階段最主要的功能，是著眼於現階段彼此共同的需求或是對和平發展有助益的重點項目，例如十二項協議、ECFA等。十年以後的事情確實變數太多，但現階段可以預見與規畫的努力空間還是很大，相信兩岸的專家官員，大家都能同意這個方向。

丁：學理上爭辯，當兩岸交流愈來愈密切頻繁，是否會降低衝突或戰爭的發生。

廣義的兩岸路線或框架是，台面上的政治人物總有凋謝的一天，而未來年輕的一輩可能會有新的想法。雖然兩岸不可能百分之百的互信，但透過不斷交流與彼此瞭解，若雙方能發展出處理危機的方式，以及不挑戰對方的底線。如此一來，相信中近期的兩岸和平穩定應該可以維持。

問：大陸目前正在研議「十二五計畫」，其經濟建設或方案可能可以提供台灣一些機會，包括政府的經濟計畫跟大陸的十二五計畫如何接軌，台灣企業在大陸的投資計畫，台灣年輕人在大陸工作，台灣投資人買大陸的股票等四個層面都會產生很多機會。兩岸有無正式的機制或安排，讓台灣瞭解十二五計畫的內容，使台灣能夠快速的接軌、融入，把握此機會。

楚：像目前所探討的設立旅遊辦事處，以及劉老師提議的設立經貿接觸的專門部門，以交流彼此的經濟發展與計畫，如十二五計畫等。因此我建議，經由ECFA會談建立雙方經濟部門的磋商機制，以加強訊息溝通、增進瞭解及進一步的合作，這個需求相信是存在與重要的。例如台灣需要什麼大陸的投資，這樣的訊息是必須被有效的傳遞，這樣彼此才能瞭解對方的需求。因此期待兩岸在ECFA會談能建立此經濟部門的交流機制。

(整理：燕珍宜）