今天讀了前立委林濁水在聯合報寫的一篇文章： 

不修憲 黨政分離無解

http://udn.com/NEWS/OPINION/X1/4325510.shtml

在該文章中，說：

「陳水扁和馬英九在選舉時都同樣訴求當選後要黨政分離，陳總統甚至還由唐飛組成「超黨派內閣」，但陳總統很怪的就由張俊雄組少數政府以取代唐飛的超黨派內閣。到二○○二年，更因想進一步控制黨籍立委，便修改黨章，兼任起黨主席了。 

如今馬也同樣被批評違反黨政分離承諾：雖不兼黨主席，但卻讓總統府祕書長繼續兼任黨副主席，海基會董事長江丙坤也繼續兼任黨副主席。馬的作法，連黨內都有異音。 

先後兩位總統都違背同樣諾言，說明我國憲政體制和政黨體制上的扞格。」

我覺得說得很有道理。

首先，就行政指揮系統來說。

國民黨向來都是黨主席兼總統，國民黨過去是威權體制，黨政軍集中在一人手中。行政部會首長往往兼黨的中常委，所以在政務指揮上毫無問題。

行政院長和部會首長在開完中常會後，重要政策就已經決定，部長無須再向總統報告，所以府會不會有不同意見。

再加上國民黨向來重視上下倫理，所以在政策有它的協調性。 

在李登輝執政時期，李登輝在總統府不會接部長的電話，總統府原則上不會直接指揮部會。

在民進黨執政時期就不同了。

原則上行政院長的權力來自總統，總統有民意基礎，行政院長沒有民意基礎。然而在憲法上，總統不能直接指揮各部會，因此在扁政府執政時期，就發生了指揮系統的問題。

讓我舉一個例子。 

我有一個朋友，是大學法學教授。她先生是台灣某駐外代表。一次遇到她，我問： 

「妳不是和先生在國外？」

她說：「我先生不習慣，所以回台灣調單位了。」

我問：「是因為綠色執政不習慣？還是因為外交理念不合？」

她說：「不是，我們可以認同陳唐山部長的外交理念。然而總統身邊的人也會來電指示，我們不知道要聽誰的。」

我說：「當然要聽部長的。」

她說：「然而不聽總統身邊的人的話，會有什麼後果誰知道？」

我問：「總統身邊的人是誰？」

問了幾次，她堅不肯說。 

這樣的問題在馬政府會不會發現？也有可能。 

如果馬總統要接部長的電話，直接指示或指揮部長，等於違憲，而且把行政院長架空，到時候行政院官僚體系與總統府的政策體系意見有出入，下屬不知道要聽誰的。如果總統府不指示，而要靠指揮行政院指示，那在效率上就會打折扣，而且總統要全面了解政務，何必還要有行政院這個層級？而且如果總統不兼黨主席，行政官員都不兼黨職，那麼立法院的立法委員也可能不配合行政院的政策。這在民主國家的政黨政治是不可思議的。 

然而如果馬總統要兼馬主席，馬上會違反競選的承諾，而且以過去國民黨的文化來看，要承受國民黨黑金的地方派系的包袱，也要受到立委和地方民代的勒索。然而這是民主國家的常態，要檢討的是國民黨的地方黑金文化，而不是檢討是否黨政分離。 

在二○○○年扁政府執政以後，一次，與中研院李遠哲院長私下餐敘，我們聊到跨黨派的「全民政府」問題。我說，在我們學法律的人眼中，只有「政黨政治」，不可能有「全民政府」，全民政府只是一種政治的理想，一種尊重民意的口號，實際運作不可能在台灣實現，除非政府可以不要有立法院。而聯合多數小黨所組成的聯合政府，仍是政黨政治，不是全民政府。 

我們的憲法，當時是張君勱起草的，當時由於局勢混亂，國民黨亟需美援，蔣介石不想當總統，需要一個文人當總統，所以起草時就以內閣制為基礎，總統只是虛位的元首。 

當時蔣介石找人遊說胡適出來當總統，由自己擔任行政院長。然而當時政治複雜，胡適不敢答應，經一再遊說，胡適同意了。換來國民黨黨員反彈，國民黨大老並以當年段其瑞找黎元洪出來，卻被解職的故事相勸戒。蔣豁然醒悟，乃自己當了總統。 

由於總統需要權力，乃由國民大會使戡亂時期臨時條款一再增加條款，總統只有權力，沒有責任，到了民國五十年代，總統變成實質的帝制。這是一個奇怪的制度。然而因為威權體制的黨國一體，總統一人身兼黨主席，所以指揮沒有發生什麼大問題。 

後來戡亂時期結束，臨時條款廢除，本來應恢復內閣制，然而當時的李登輝總統，只有多加憲法增修條款，沒有回復內閣制，實施以黨領政的作法。

然而以目前這樣的憲法體制，總統無須對立法院負責，真正施政權在行政院長，行政院長可以任命部長，行政院長無須經過民意的洗禮，甚至無須經過立法院的同意，總統是最有民意的，在憲法上不能直接任命和指揮部長，這樣權責不明，實在不是一個適當的制度。除非以黨領政，否則會發生指揮系統的問題。然而如果以黨領政，實非民主法制的常態，這是一個嚴肅的問題。 

民進黨執政八年的經驗告訴我們，目前的憲政體制，如果總統在立法院是少黨，根本沒有能力執政，即使執政也不會有什麼治績。 

而扁政府時代，總統與民進黨的關係如何，陳水扁一再地嘗試要找出一個合理的方式，但是還是找不出來。又扁政府時代，總統如何指揮行政系統，往往需要超越憲法規定，這在未來的馬總統，也一樣會出現問題。 

總統在我們的憲法上，到底採總統制或內閣制，應該明確定位，尤其總統對立法院有權無責，對人民有責無權，權責不明。目前國民黨擁有立法院多數，實有應為國家找出一個可大可久的制度，不要像現在非驢非馬。我國憲法實在應大修，甚至重新制定。目前是開始檢討的時候了。