漫談考績改革

最近考績制度又成為大眾注意及討論的焦點話題。事實上，現行的考績法施行已有多年，當然有它不可抹煞的優點及貢獻，然而無可諱言，亦有若干人人詬病，且迄未克服改進的缺失。早年公務人員考績法施行細則規定，每年考績只有三分之一受考人可以得到「甲等」。因此，除了上級指定栽培的權貴子弟，以及經奮鬥後表現傑出者，可能年年獲得「甲等」外，其他表現不是特別優異的人，最多只能二或三年輪到一次「甲等」；能如此還算幸運，如果不巧主管另有特別考慮，則可能三或四年才能輪到一次。正因僧多粥少，各級主管每年究竟該給誰「甲等」，莫不傷透腦筋，頗感難為，下屬亦多怨懟不滿，甚至灰心氣餒。後來，施行細則雖有重大修正，放寬為四分之三受考人可以得到「甲等」，但仍有四分之一的人列為「乙等」。雖然每個機關或單位多少會有一些表現較差強人意的，但是四分之一並非少數，究竟應給誰「乙等」？仍是各級主管頗感困擾的問題。

一般而言，考績較有可能獲得「甲等」的，不外乎下列幾種人：一、上級指定栽培的權貴子弟，通常是一路「甲等」；二、經一番奮鬥後表現傑出者，當然會獲得「甲等」的肯定；三、擔任機關或單位正、副主管者，如科（小組）長、組長、副司（處）長、司長、總領事、辦事處處長、正（副）代表或大使等，因負單位成敗及督導之責，故較易獲得「甲等」；四、部、次長及駐外大使或代表的機要，因須隨同長官上下班，工作時間較長，且較辛苦，較易獲得「甲等」；負責總務、會計或其他特殊工作者，主管偶而亦會特殊考量，給予「甲等」；五、年度內有特殊功績表現而獲嘉獎或記功者，如無特別意外，當然應給予「甲等」；六、在較大單位（如司處或館處）服務，不論「甲等」考績的限制是三分之一或四分之三，如果同仁表現參差不齊，其中表現較佳者，在「甲等」名額較多情形下，通常較易獲得「甲等」；七、高階資深同仁常被畀予較重要工作，只要表現不太差，常較資淺同仁容易獲得「甲等」；八、蜀中無大將，廖化為先鋒，表現即使平凡，但因無強力對手，仍有機會獲得「甲等」；九、該年度須獲得「甲等」始能升等者，主管常會特別考慮，給予「甲等」，以資成全；十、多年獲得「乙等」，如果表現不太差，主管常會考慮給予「甲等」，以資鼓勵。

反之，考績「乙等」者常是下列幾種人：一、罹患重病，長期請假，工作績效未顯著者；二、觸犯重大過錯，經申誡或記過處分者；三、工作不力，績效不彰者；四、新進人員或轉（調）任到職不久者，因績效尚未彰顯，常會獲得「乙等」；五、低階資淺者，因甲等名額有限，除非表現非凡，否則常被犧牲（以將來機會仍多為由），把「甲等」讓給高階資深者；六、年度內已獲升等或晉級者（如外放），除非表現特別優異，通常會把原該給或擬給他的「甲等」轉給其他同仁；七、已連年獲得「甲等」，除非表現非常優異，主管偶會考慮給予「乙等」，而把「甲等」給予其他同仁；八、服務單位較大（如駐外較大館處），甲等名額雖較多，但倘人才濟濟，表現優異者太多，在僧多粥少與推擠情況下，其中若干表現優異者仍不得不給予「乙等」；九、服務單位較小（如駐外較小館處），即使表現優異，因甲等名額有限，在推擠情況下，亦會得到「乙等」；十、服務單位無論大小，甲等名額究竟有限，工作表現平凡者，當然較易得到「乙等」。

以上分析，均尚未加上單位主管對受考人的「印象好壞」，但是只要稍加注意，即可知道考績的高低，除了個人「工作表現」外，尚與受考人的「家世」、「身心健康」「職級高低」、「資歷深淺」、「工作性質」、「是否擔任主管」、「同仁人數多寡」、「同仁表現優劣」、「往年考績好壞」、「是否須予鼓勵」因素有相當的關係。因此，工作表現相當的幾個人，很可能只因他們「家世」、「身心健康」、「職級高低」、「資歷深淺」、「工作性質」、「是否擔任主管」、「同仁人數多寡」、「同仁表現優劣」、「往年考績好壞」、「是否須予鼓勵」等差異，而得到不同等級的考績，分數的高低當然亦不相同。由此可知，現行的考績法雖有相當優點與貢獻，但亦有上述頗為令人遺憾的缺陷與弊病！

此外，每個機關都少不了下列幾種人：一、罹患重病，長期請假，幾已無法工作者；二、精神耗弱，無工作能力者；三、高傲不群，自暴自棄者；四、個性差異，行為脫序者；五、志趣不合者。第一、二類者已無工作能力，惜因社會福利制度尚不健全，倘強迫予以資遣，生活缺乏保障，故只好任其閒置，不忍予以資遣。第三、四及五類者，理應善加規勸，妥為輔導，或協助轉任，或予資遣，而不應任其閒蕩。事實上，現行法令對不適任者，並非缺乏處置的規定或辦法，但因未有合理的配套，以致主管機關不敢、亦不願得罪人，更怕處置不慎，惹火上身，招來麻煩。其實，這種容忍相安的做法是消極的，不當的，對機關及個人而言，是兩敗俱傷的。

個人在三十六年又八個月的公務生涯中，前後共得三十六次的考績，其中二十四次得到「甲等」，十二次是「乙等」的。以早年僅有三分之一受考人可以得到「甲等」的規定而言，能有上述成績應該還算差強人意。但是，以個人歷任科長、副司長、處長、副局長及副代表等職，竟然有二次連續三年考績是「乙等」，這可能是很多人不會相信的。尤其是，民國七十年曾獲外交部主動嘉獎，該年考績竟然是「乙等」（原因是自西雅圖轉調南非，又由相當總領事館領事的秘書升為一等秘書），於是締造了我第一次連續三年考績皆獲「乙等」的記錄。第二次考績連續三年乙等，亦是奉調轉任之故。因此，去年撰寫「我的領務經驗」乙文時，曾這樣寫道：「這是我常常安慰並告誡同仁說：『考績是【假】的，不必太介意』的原因之一」。

日前考試院長關中先生宣示，要推動修改公務人員考績法，落實獎優汰劣，淘汰不適任的公務人員。平心而論，「獎優」「汰劣」的想法與做法都是正確，都應給予支持。只是究竟如何「獎優」？如何避免現行考績法的缺陷與弊病，而使大家都感到公平呢？至於「汰劣」乙詞，則有商榷的必要。一個大有為政府應該設法增進全民生產力，以造福全民。如果把「全民」分為「公務人員」與「非公務人員」二群，試問把不適任的公務人員淘汰，使他們從「公務人員」一群，變成為「非公務人員」一群，而未加輔導照顧，則有違「大有為政府增進全民生產力，造福全民」的目標。事實上，絕大多數公務人員都有一定學歷，而且經過考試或甄選，基本上素質不算差，除了因罹患重病或精神耗弱，喪失工作能力，而被認定不適任者外，其餘公務人員倘能有計畫予以訓練培養，應該都能發揮一定的生產力或工作績效。為了增進公務員的工作績效，個人認為「獎優汰劣」似嫌不足，而應增加下列作為：

第一、增加職前性向測驗：必要時應增列口試項目，面對面觀察，以防範個性、志趣不適者誤入公家之門，成為不適任的公務人員，而導致政府與個人兩敗俱傷的結果。

第二、加強在職訓練：國軍早已制定施行一套軍官升遷辦法，規定軍官升等、晉級都要有一定年資及相當訓練。我國大多數公務人員都有一定學歷，而且經過考試或甄選，基本上素質都太差，果能有計畫地訓練培養，雖不可能各個都成聖賢，但倘都有施展其才的機會，相信皆可發揮一定的工作績效。事實上，每個人的能力與他的資質及歷練有相當的關係。一個資質不差的人，如果有計畫地加以培養，給予歷練的機會，相信都能成為更有用的人。早年政府刻意栽培的若干才俊，並非各個資質超人，只是他們獲有較多的歷練機會而已。俗云：「登泰山，而小天下」。爬得越高，視野越廣，見識越多，膽識越大，就會有更大、更好的作為。天下只有自暴自棄的阿斗，應該沒有熟不生巧的工匠！

第三、加強優遇及輔導措施：對罹患重病或精神耗弱，喪失工作能力的不適任人員，應提供優惠待遇，促使渠等儘早離任休養，一旦康復則優先再予錄用。對於高傲不群、自暴自棄、個性差異、行為脫序或志趣不合者，不應該只採取「汰劣」措施，而應設法加強訓練，積極予以輔導，使能自新向上，或轉任其他適當工作，而不應消極地容忍或任其自生自滅！

第四、改進考核獎優辦法：現行考績法有不可磨滅的優點與貢獻，亦有前述令人遺憾的缺陷與弊病。政府與學界專精人事管理的專家學者甚多，相信定有能力想出足以改進上述缺失的考核獎優辦法，使更合理，更加公平。誠如前述，我國公務人員都有一定學歷，且經過考試或甄選，一般素質不算差，除非經適當訓練輔導後，仍無法適應勝任，否則不宜輕言「汰劣」。因此，絕不可硬性規定每年一定要淘汰百分之幾的公務人員！

第五、適度提高公務人員待遇：公務人員的待遇太高，政府財力恐無法支應，但是太低，非但難求養廉，亦無法留住人才。因此，公務人員待遇的高低要配合政府財力及國民生活水準。公務員是政府的化身，更是社會的重要穩定力量，除了應給予適當的物質待遇外，亦應給予精神上的榮譽。因此，合理的薪俸與退休養老金，絕不得忽視！（九十八年三月二十三日寫於淡水紅樹林）