財務行政

1.財務行政(public financial administration)係指政府對其財務的收入與支出，所做的一套有系統的管理制度。

2.財務行政在行政學中的地位十分重要，因為政府各項施政與活動，均需要充足的經費以為支援，否則便無法完成任務，正所謂「財政為庶政之母」，就是這個道理。

3.因此，財務行政偏重在研究收入與支出之間，有關財務上的立法、行政(管理)等問題，亦即著重於如何使政府的收支，達到最理想的境界。

財務行政的內容範圍(運作過程)

　　就財務行政的範圍內容，或運作過程，有以下四大制度：

1.預算制度：

是指政府在一定期間內的施政計畫，係以金錢數字所表示者，亦即政府年度的收支詳情，經立法機關通過而行政機關據以執行者。

2.會計制度：執行預算過程中，將收支情形加以詳細記錄者。

3.決算制度：

當會計年度終了時，行政機關應向立法機關提出決算報告，以證明其符合預算的要求。

4.審計制度：

預算執行完畢，再經由超然獨立的機關加以審查與核計，以確立有無任何錯誤或過失，如無則解除行政機關的責任。

經過以上四過程序，才能使政府財政收支得到最佳的運用與效果，而財務行政就是研究這四項制度的一套系統方法。

財務行政的特性

1.基礎性

政府的一切措施均需要錢，所謂「財政為庶政之母」，可見財務行政為其他行政的基礎與根本，只有在財政問題獲得適當解決後，其他的政務才能得到順利的推展，否則必將形成「巧婦難為無米之炊」的情形，由此可見財務行政的基礎性。

2.管制性

財務行政是一種控制性的運用。就行政的意義而言，今日的預算制度，其最大的功用在於計畫與指導，為行政管制的有效工具，至於會計制度乃是預算執行的記載與考查，仍是行政上的一種統制或控制作用。決算與審計乃是財政監督與行政考核的具體實施，其含意仍以統制為主題。

3.連貫性

財務行政的實施，雖然分為預算、會計、決算及審計多項步驟，在各階段由不同的機關辦理，但是這些活動都是彼此銜接，相互貫通，缺一不可的。換言之，財務行政是一連續不斷的完整體，亦即「設計、執行、考核」行政三聯制的實際運用，其中預算就是設計，是計畫。會計就是計畫的執行。決算與審計乃是計畫執行效果的考核。

財務行政的目的

1.財政收入的目的

政府的各項施政措施皆須獲取財政收入的支持，否則將難以順利推展。

2.經濟繁榮的目的

政府的財政收支不只是在供公務上的運用，且更進一步促使國家資源能作最有效的利用，以發展經濟，培養稅源，充裕國力。

3.行政控制的目的

為防止政府濫用公帑或中飽私囊，財務行政中對政府金錢的收入與支出都規定了非常詳盡的手續，同時也可藉此督促政府的責任，使之不敢疏忽怠慢。

4.行政效率的目的

行政學的目的之一即在於提高行政效率，而財務行政所強調的原則是在於，以最小的代價獲得最大的效果，一塊錢要當一塊錢用，不能有絲毫的浪費。除此之外，財務行政應便利各種行政措施，使政府的行政計畫得以百分之百的實現。

5.社會政策的目的

希望透過財務行政的運用，使社會財富的分配臻於公平合理，以達成社會福利均享的目標。

財務行政的趨勢

自1930年代經濟大恐慌之後，凱因斯學派出現，財務行政從傳統強調「年度收支平衡」，到現代主張「長期預算平衡」，其趨勢如下：

1.由節流的到當用的：

過去政府開支愈來愈好，今則認為當用則用，不論其盈虧如何。

2.由聚歛的到培養的：

過去政府總是向人民強硬徵稅，結果使貧者愈貧，富者愈富；現在政府則培養稅源，收入因而永不枯竭，換言之，政府要設法建立合理的稅制，讓大家都能負擔得起。

3.由消費的到生產的：

過去政府被視為一個消費者，只會花錢；但現代政府則以為政府亦可營業，以企業管理方式增進收入。

4.由年度財政計劃的到長期預算：

過去政府的預算制度係以一年為期限，但今則以多年度的長期預算為主。

5.由行政目的到綜合目的：

過去政府之目的多在支持行政措施，今則為綜合性的目的，並非單純的行政目的而已。

預算

1.預算乃是國家歲入歲出的預定計劃，也就是國家在一定期間內(通常是一年，故稱為年度預算)，由行政機關預計政府經費支出的需要與收入的財源，使之收支平衡而編擬的計畫，並經立法機關通過，作為該時期政府收支的準則。

2.預算係以貨幣數字所顯示之施政計畫，期能規劃並且有效運用有限的國家資源。預算是達到政治施政的主要工具，也是執行財務政策之重要手段。

預算的特質

(一)政策與管理

1.預算是一種政策

預算有時可被理解為政府所欲達成的目標，並據以分配資源的政策文書，換言之，若要瞭解一個國家的政策內容及其優先順位，並比較今昔政策之差異，透過分析各年度的預算分配與編列，不失為一便捷的途徑。因此，一部內容完整且具體的預算說明書，即為指涉一個國家公共政策的基本藍圖。

2.預算是一種管理

經由預算分析，當可瞭解一個國家或機關將以何種方法和手段來執行其政策。例如在青少年犯罪防治方面，觀察政府到底編列多少預算去執行加強警察巡邏、家庭救助、學校教育輔導、社區守望相助等，即可推知政府對於青少年犯罪防治的管理作為。

(二)經濟與政治

1.預算是一種經濟

一個國家所要採取的經濟政策和方向，經常可在預算的內容找到合理的說明與定位，例如政府擬加強公營事業民營化政策的推動，預算即會編列推動措施與經費，以及預計的盈餘收入。

2.預算是一種政治

就資源分配的權力作用而言，預算係屬於一種記載了「誰在何種政策上獲得了多少利益，和承擔多少成本」的政治文件。亦即預算中的每個項目，均具體地反映了某個階層、團體或組織的利益及主張，是否受到政府的青睞和照顧。換言之，政府預算深具政治意涵。

預算的功能

(一)政治、法律與行政

1.預算具有政治控制的機能

國家政府的收入與支出都與人民的權益息息相關，故現代國家的預算案皆須經立法機關通過，具有議會控制政府的功能。

2.預算具有法律拘束的功能

經議會決議通過後的預算案，稱之為「法定預算」，具有法律上拘束力，行政機關不得任意變更。

3.預算具有行政管理，考核工作績效的機能

現今政府各行政部門的工作種類繁多，內容廣泛，必須運用預算制度分門別類，作為行政管理的工具，以確立行政標準，並考核行政績效。

(二)財務、財政與經濟

1.預算具有財務統制的機能

預算在財務支出方面有確定的標準，在實施的過程中，得以此標準作嚴格的限制，以避免財務上的浪費。

2.預算具有財政政策的機能

國家財政以「量出為入」為原則，所以預算可作為實現財務收支平衡的工具。

3.預算具有經濟政策的功能

自經濟大恐慌以來，預算的機能打破傳統的財務收支平衡，以求實現經濟的繁榮，即放棄短期的收支平衡，以實現長期的經濟平衡。

預算的相關名詞

1.概算：各行政主管機關依其施政計畫所作的初步估計的收支狀況。

2.預算案：預算之未經立法程序者。

3.法定預算：經立法部門審查通過後，並由總統公布。

4.分配預算：各機關依法分配實施的計畫，此為預算過程的執行階段。

預算的分類

1.追加預算

(1)總預算在提經立法機關議定後，發生意外事實，在未列相關預算或不足支應時，可提出追加預算。

(2)依預算法第79條之規定，提出追加預算之情況有：

A.依法律增加業務或事業致增加經費時。

B.依法律增設新機關時。

C.所辦事業因重大事故經費超過法定預算時。

(3)依預算法第82條之規定，追加預算之編造、審議及執行程序，均準用本法關於總預算之規定。

2.特別預算

(1)設置特別預算之原因包括「軍事方面」、「經濟方面」與「財政方面」等需要。

(2)依預算法第83條之規定，提出特別預算之情況有：

A.國防緊急設施或戰爭。

B.國家經濟重大變故。

C.重大災變。

D.不定期或數年一次之重大政事。

(3)依預算法第84條之規定，特別預算之審議程序，準用本法關於總預算之規定。

3.實行預算

施政年度已經開始，但是預算案尚未獲得議會通過，政府暫時沿用上年度的預算。

預算制度

1.預算制度的形式

預算制度的形式與代議政治的興起有密切關係，在演進的過程中，除受代議政治演進的影響外，國民經濟發展趨勢，及近代科學管理方法也影響預算制度之發展。

2.就演進的觀點來看，預算制度的演進順序為

(1)傳統預算制度(1930年代以前)。

(2)複式預算制度(1930年代)。

(3)績效預算制度(1950年代)。

(4)設計計劃預算制度(1960年代)。

(5)零基預算制度(1970年代)。

傳統預算制度

1.傳統預算制度，又稱為「單一預算制度」、「費用預算制度」、「項目預算制度」。

2.將國家一切財政收支編入單一預算之中，對各項經費的究為經常費用或資本性支出，一概不加以區別。

3.政府預算的編製以「量出為入」與「收支平衡」為原則，是一種以「控制」為中心的預算制度。

4.最大優點就是編製簡單，便於監督與控制政府。

5.堅守年度收支平衡，將使未來經濟不穩定的情況更為劇烈，且易產生「消化預算」之惡習。

複式預算制度

1.源起

複式預算制度產生於1930年代，其中以瑞典實行最著成效。

2.複式預算

所謂複式預算即政府按收支之性質分別編成兩個預算：

(1)經常預算：為一般經常性費用，以「租稅收入」為主來支應。

(2)資本預算：包括一切公共投資之支出，主要以「公債收入」來支應。

資本預算之特徵為：

A.生命週期較長。

B.單位價格較高。

C.非經常性之購買。

績效預算制度

1.源起

績效預算制度(PerformanceBudgetingSystem，PBS)為美國行政機關組織委員會(胡佛委員會)，於1949年對國會報告中所提出，聯邦政府並於1951年開始推行。

2.意涵

績效預算乃是運用企業管理的科學管理方法和成本會計的原理來進行預算的編製，亦即依據政府的工作計畫，就完成的工作計畫中每一項工作所需之成本而編製的預算，是一種「由下而上」編製順序的預算制度。

3.特點

(1)績效預算應用成本分析的方法，使施政計畫與支出預算兩相適應。

(2)績效預算特別重視產出的績效，是一種以「產出」為取向，以「管理」為中心的科學財務管理制度。

(3)績效預算是基於「政府職能」(Functions)、「業務」(Activities)與「計畫」(Projects)所編之預算。

(4)績效預算可稱為現代化預算制度的起源。

4.限制

(1)由於政府工作績效難以衡量，因此績效預算計畫常流於形式。

(2)過分重視績效，容易忽略極具價值的深遠計畫。

設計計劃預算制度

1.源起

(1)設計計畫預算制度(Planning-Programming-BudgetingSystem，PPBS)淵源於1915年杜邦公司所引進的計畫預算概念，但當時未受重視。

(2)後來，美國蘭德公司(RandCo.)為美國空軍研究武器系統分析之計畫時，方發展形成設計計畫預算。

(3)1961年，美國將此制推行於國防部，美國總統詹森則於1965年，指示聯邦政府採行設計計畫預算制度。

2.意涵

此一預算制度乃是明瞭一國經濟的現狀與潛能，以及國家當前所欲達成的目標與可運用的資源，利用一切分析工具，評估各種公共計畫的成本與效益，協助國家最高當局擬訂最佳決策，以利國家資源的合理分配使用。

3.特點

(1)設計計畫預算制度，又稱為「企劃預算制度」，是一種將「目標的設計」、「計畫的擬訂」與「預算的籌編」三者相結合而成的預算制度。

(2)PPBS以「設計」為中心，以「分析」為手段。

(3)PPBS是一最重視長期性的組織目標，亦是以政策導向與理性決策導向為精神的預算制度。

4.優點

(1)將目標設計、計畫擬定與預算籌編三種作業相結合，以提昇政府效率。

(2)對長期的經建計畫，提供了有效的技術。

(3)將預算作業與規劃管理功能的結合，增進行政效率。

(4)經常不斷的檢討，不限於一年一度的考慮。

(5)彈性的反應能力，計劃可依財務狀況變動調整。

設計計劃預算制度與績效預算制度的比較

1.設計計劃預算制度

(1)資源分配：將預算置於長程計劃內。

(2)預算流向：由上而下。

(3)計劃期程：5年，但仍分年實施。

(4)作業技術：以「設計」為中心。

(5)範圍：以跨機關方式編製預算。

(6)關注焦點：計畫的目的。

(7)追求目標：效能。

2.績效預算制度

(1)資源分配：以工作計劃為基礎。

(2)預算流向：由下而上。

(3)計劃期程：大多以1年為期。

(4)作業技術：以「管理」為中心。

(5)範圍：以單一機關方式編製預算。

(6)關注焦點：計畫的過程。

(7)追求目標：效率。

零基預算制度

1.源起

(1)零基預算制度(ZeroBasisBudgetingSystem，ZBBS)於1970年由美國德州儀器公司開始試行。

(2)後又由創始者彼得．皮爾(PeterA.Pyhrr)於《哈佛商業評論》為文鼓吹，引起當時喬治亞州長吉米．卡特(JimmyCarter)的注意。

(3)1977年，卡特入主白宮擔任總統，即下令聯邦政府所有部門及機關首長一律採行「零基預算」。

(4)但至1981年雷根(Reagan)總統上台後，即不再熱衷實施ZBBS。

2.意涵

(1)根據這套制度的創始人彼得．皮爾的說法：要求每一單位主管於申請預算時，應自計畫之起點開始，故名之為「零基」。

(2)然後將每項業務或活動視為一項個別的「決策案」(DecisionPackages)，然後以系統化之分析方法，就各個決策案加以評估，再按其重要程度，逐一評定決策案之優先順序。

(3)現行的計畫或業務，除非證明有其存續的必要性，否則不應自動再予編配預算。

(4)當任何一項新增或既有的計畫，欲獲得預算編列，均需重新受到審核，以證明其存在的必要性。

3.實施步驟

(1)依據國家長期發展計畫，訂定年度目標。

(2)將各項計劃或業務活動，編製成個別的「決策案」。

(3)以系統化之分析方法，評估各個決策案。

(4)排列各決策案的優先順序，並編列預算。

4.優點

(1)可革除消化預算的惡習，及減少預算逐年大幅膨脹之現象。

(2)ZBBS的流向為由下而上，可擴大各級主管預算編製之參與。

(3)不僅重視長期目標的配合，亦兼顧短期目標之效益。

(4)不斷衡量公共支出的有效性，發揮整體的最大效益。

5.限制

難以排列各決策案的優先順序，且不易建立適當的衡量標準。

預算的程序

預算的一般程序，依順序分別為「預算編製」、「預算審議」、「預算執行」和「預算監督」等四項。期程如下：

1.會計年度開始9個月前：行政院訂定下年度之施政方針。(預§30)

2.會計年度開始4個月前：行政院提出總預算案送交立法院審議。(預§46)

3.會計年度開始1個月前：立法院完成議決總預算案。(預§51)

4.會計年度開始15天前：由總統公布。(預§51)

5.會計年度：預算執行。

6.會計年度結束4個月內：行政院提出決算報告送交監察院審核。(憲§60)

7.決算報告送達3個月內：審計長提出決算審核報告送交立法院審議。

附註：

我國憲法第59條規定，行政院於會計年度開始3個月前，應將下年度預算案提出於立法院。

預算編製

依各國成例觀之，預算之編製可分為三種：

1.行政編製制：

(1)預算由行政機關編製。如：我國、英、日、1921年後之美國。

(2)由行政機關編製的理由有三：

A.行政機關對財政之收入與支出實際情形，比較明瞭，可權衡輕重緩急，編製切合實際需要之預算。

B.預算與施政計畫是一體兩面，若由行政機關編製，則預算與施政計畫可切實配合。

C.行政機關由下而上，組織健全，逐級擬編彙轉，可收核實之效。

2.立法編製制：

(1)預算由立法機關編製。如：1921年以前之美國。

(2)不過此種編製方式易生流弊，其缺點如下：

A.議會對各種經費之編審，分設各種委員會，編製預算步調，難期一致。

B.議會對行政部門之各種經費實際需要不甚瞭解，亦無財政經驗，編製預算難以切合實際。

C.議員容易為其選民或黨派利益，爭取預算，各項經費勢必膨脹。

D.所有議員均為平等地位，不相統屬，無人權衡全局，所編預算為各議員意見或利益之調和，難以顧及國家之真正需要。

3.混合編製制：

即由立法機關和行政機關共同負責編製。此制原本希冀藉由行政人員之經驗，供國會議員參考，共同決定合理之預算，然事實上與立法編製制無異，缺點亦同。

預算審議

1.我國中央政府總預算案的審查流程為

(1)行政院院長施政報告。

(2)立法院委員會分組審查。

(3)立法院院會議決。

2.立法院對於行政院所提預算案，不得增加支出

根據我國憲法第70條之規定，立法院對於行政院所提預算案，不得為「增加支出」之提議。

3.預算未通過立法院審議的補救辦法

行政部門所提之預算，若未能通過立法部門之審議時，其補救辦法有三種：

(1)延用上一年度預算。

(2)編製臨時預算：

　A.先按上年度預算十二分之一為本年度一個月之經費(法國採行此法)。

B.按實際需要編製臨時預算，送請國會議決(美國採行此法)。

(3)假預算：

會計年度開始，預算尚未全部議定，可將已議定部分與無須議定部分先交行政機關作為執行之依據。

預算執行

1.預算法第62條規定

總預算內各機關、各政事及計畫或業務科目間之經費，不得互相流用。但法定由行政院統籌支撥之科目及第一預備金，不在此限。

2.預算法第64條規定

各機關執行歲出分配預算遇經費有不足時，應報請上級主管機關核定，轉請中央主計機關備案，始得支用第一預備金。

3.預備金之設置方法

(1)集中制：於國家「總預算」外，另設預備金(美、日等國採用此制)。

(2)分散制：各機關預算外，另列預備金。

(3)集中分散併用制：除各機關預算各列預備金外，並於總預算內編列預備金。

4.預算法第22條規定(我國採用集中分散併用制)

預算應設預備金，預備金分第一預備金及第二預備金二種︰

(1)第一預備金於公務機關單位預算中設定之，其數額不得超過經常支出總額百分之一。(分散制)

(2)第二預備金於總預算中設定之，其數額視財政情況決定之。(集中制)

預算的程序-預算監督

預算經執行後，為使預算充分發揮其效用，因此必須加以監督。廣義而言，預算監督包含決算與審計兩種。

會計制度

1.所謂政府會計係指對預算的執行，經過忠實的記錄以作為考核過去、檢討現在及計劃將來的依據。

2.根據我國預算法第12條規定，政府會計年度於每年1月1日開始。(一月制)

會計制度之政府財政收入來源

(一)賦稅收入

1.所得稅系統

對所得課徵之稅，如：個人之綜合所得稅。我國對所得稅的課徵方式是採「累進稅制」的方式，亦即高所得層級者負擔的實質稅率較高，低所得者負擔的實質稅率較低。

2.消費稅系統

對貨物、銷售行為或消費支出所課徵之稅，如：貨物稅、營業稅、關稅、印花稅等。

3.財產稅系統

對財產之持有本身及移轉所課之稅，如：地價稅、房屋稅、土地增值稅、遺產稅、贈與稅等。

(二)非賦稅收入

1.企業收入

政府透過自行經營企業所得到收入，包括公營事業和專賣事業。

2.行政收入

(1)行政收入係指政府機關為提供特定服務、設施，或為達成某種管制目的，對特定使用者或違規者，依成本計算的成則所為之單方強制徵收之收入。

(2)主要包括規費、特許金、特別賦課與罰款等四類，其中規費為行政收入中最重要的一類收入，係政府向享用特定服務者所收取之特定報償，如：參加國家考試所繳交之報名費，此一收入亦最符合「受益者付費」的原則。

3.財產收入

係政府以其財產供作運用所得之收入，例如：政府出租國宅所得之租金。

4.公債收入

(1)公債是政府以國家信用為擔保發行債券，向人民或其他國家借債，取得之財政收入。

(2)發行公債常為政府實行赤字財政政策的主要手段。

(3)有別於上述三種收入，公債並非是實質的收入。

決算制度

1.所謂決算是指，政府事後之財政收支報告，亦即執行預算結果的總報告書。

2.決算之功用大致有下列六點：

(1)行政機關藉以向立法機關表明責任。

(2)解除政府所負之財務責任。

(3)公開財政事實，以利人民藉以監督與考核政府。

(4)防止浪費公帑。

(5)作為編製下年度預算之參考。

(6)作為考核行政效率之憑藉。

決算制度之決算審核程序

1.行政審核

行政院(主計處)於會計年度結束後四個月內，應提出決算報告於監察院。

2.監察審計

(1)依決算法規定，我國決算審核由監察院審計部負責。

(2)監察院審計長應於中央政府總決算送達後三個月內完成其審核，並提出「決算審核報告」於立法院。

(3)決算送審之前，應先交由駐行政機關之審計人員審核，並附加審核意見。

3.立法審議

審計長應列席立法院有關委員會及院會，報告審核經過並備詢。

審計制度

1.審計制度係透過行政機關以外機關所進行的帳目事後檢查。

2.審計制度係對政府財政收支進行監督、查證、評議及建議改進的活動過程。

3.審計制度是指針對政府財政收支活動所作的行政體制外之監督行為。

4.審計制度是預算循環程序中很重要的一個環節，也是最後的一個環節。

審計制度之功用

1.防止行政機關之不法收支

政府之收入必須有法令的根據或議會之決議，政府之支出必須根據預算之規定；即重點在其「合法性」之審查。

2.防止中飽與浪費

政府之財政活動，尤其是鉅額工程，必須審計機關監督辦理，以防弊端；即在審核財務行為的「忠實性」。

3.解除行政機關之財務責任

政府財政的收支活動，由超然獨立之審計機關查核證明後，行政機關的財務責任，即可解除；即在審查財務人員的「責任性」。

4.增進行政績效

由於審計機關審核政府之收支，不但可以促進政府講求效率，同時對政府之財務活動亦可加以批評建議，促使政府改進，增進行政績效；即在於審核財務行為的「效能性」。

公共政策

1.源起

拉斯威爾(H.D.Lasswell)與賴納(D.Lerner)於1951年所合編的「政策科學：範圍與方法的新近發展」一書，被認為是公共政策研究的里程碑。因此拉斯威爾被尊稱為「公共政策研究之父」。

2.定義

(1)戴伊(T.Dye)之觀點：「公共政策是政府選擇作為或不作為之行動」。

(2)伊斯頓(D.Easton)之觀點：

「公共政策是指政府對社會價值進行權威性分配的一種過程」。

(3)丹哈特(RobertB.Denhardt)之觀點：

「公共政策是指合法性政府對於公共問題所作的權威性陳述」。

(4)安德森(J.Anderson)之觀點：

「公共政策是指政府部門或人員為處理大眾關心的問題，所採取之有目的的行動方案」。

(5)綜合觀點：

公共政策係指政府機關為解決某項公共問題或滿足某項公眾需求，決定作為或不作為及如何作為的相關活動。這項定義揭示數項要點：

A.公共政策係由政府機關所制訂的。

B.制訂公共政策的目的在解決公共問題或滿足公眾需求。

C.公共政策包括政府所作決定作為或不作為的活動。

研究公共政策的理由

(一)吳定之觀點

1.為順應世界各國重視公共政策研究之潮流。

2.為促使政府成為一個有為有效的政府，亦即兼顧回應性、責任性、代表性、可靠性與務實性等五R特性的現代化政府。

3.為促使政府適當解決國內外環境變遷所帶來的各項危機問題，如經濟危機、能源危機與環境危機。

4.為提高決策品質與行政績效。所謂行政績效(administrativeperformance)則是行政效率(administrativeefficiency)與行政效能(administrativeeffectiveness)的綜合評量。

5.為提高我國的國家競爭力。

(二)安德森之觀點

1.基於「科學」的理由

即對公共政策的肇因及其過程加以了解，並獲取它對社會的發展與影響的知識。

2.基於「專業」的理由

希望藉由專家們所提供的建言與知識，指示我們最佳的手段與工具，以解決實際的社會問題。

3.基於「政治」的理由

學者認為公共政策的分析，旨在確保政府採行「正確的」政策，以達成「正確的」目標。(規範性的政策目標)

公共政策的類型

(一)零和賽局與非零和賽局

1.零和賽局(zero-sumgame)

是指政策制定並執行後，常會使既得利益者失去其利益；或造成一方之所得乃是建立在另一方之所失上。

2.非零和賽局(non-zero-sumgame)

是指政策制定與執行，不至造成一方之所得，係另一方之所失的情況可能雙方或多方均獲利，也可能均遭受損失，只是程度有別而已。

(二)分配性政策(羅威與沙力斯伯瑞)

1.定義

指政府機關將利益、服務或成本，義務分配給不同的標的人口享受或承擔的政策。

2.類型

為一「非零和」賽局，因為政府在制定此類政策時，不致使一方獲利，而他方受害。主要的考慮在於，政府機關從事各項利益分配時，如何滿足各方的要求。

3.舉例

例如中央政府對各地方政府統籌分配補助款政策、給付各類族群津貼的社會福利政策(如：老人年金、老農津貼)，以及各種補助政策(如：農漁業補助)。

(三)重分配性政策(羅威與沙力斯伯瑞)

1.定義

指政府機關將某一標的人口的利益或成本轉移給另一標的人口享受或承擔的政策。

2.類型

為一「零和」賽局，故必然會引起受損失之標的人口的抗拒。

3.舉例

例如綜合所得稅政策、各種租稅政策，包括房屋稅、地價稅、營業稅等。

(四)管制性政策

1.定義

指政府機關設立某種特殊的原則或規範，以指導或約束機關、標的人口從事某些活動，或減低受管制者的行動自由或裁量權之政策。

2.類型

為一「零和」賽局，因為政策的執行，常會使一方獲利，而另一方失去利益，故此類政策在執行時，常會遭致巨大的抗拒。

3.舉例

例如入出境管制政策、外匯管制政策、「騎機車應戴安全帽」、環境保護政策，以及年節期間經常採用的高速公路之高承載政策等。

(五)自我管制性政策

1.定義

指政府機關對某一標的人口活動僅予以原則性的規範，而由該標的人口自行決定活動進行方式的政策。

2.類型

為一「非零和」賽局，因為政策的執行常不致於以犧牲其他標的人口之利益為代價，故可能引起的抗拒較小。

3.舉例

政府機關授權各出口同業公會自行檢驗管制出口商品、「律師公會」等專業性社團對會員的資格及行為所做的自我管制，以及大學自治等相關規定。

政策問題的認定

(一)問題認定之意義與重要性

1.所謂問題認定是指，政策分析人員利用各種概念性及實質性的工具，對於已經發生之公共問題的本質、特性、產生原因與背景、癥結所在、影響層面等，進行系統性及科學性的分析研究，所得資料作為政府機關應否處理，及如何處理該問題之依據的過程。

2.問題認定為政策運作過程的初始階段，公共問題如未能被認定為政策問題，就不會被政府機關接納處理。政策問題如未經政策分析人員謹慎的研究，找出其真正的癥結，可能制訂出錯誤的政策，就會犯下以正確方法解決錯誤問題的弊端，即罹犯「第三類型的錯誤」(errorofthethirdtype)。

(二)問題與公共問題之意義

1.問題之意義

所謂「問題」是指，當事人覺得期望價值、目標或情況，與實際所獲得或預期可獲得的價值、目標或情況之間存在顯著之差距，覺得有縮短差距需要所形成的一種情境。可區分為「私人問題」、「社會問題」、「公共問題」和「政策問題」等四個層次，其中私人問題不屬於政府機關處理的範圍，應當自行處理。

2.公共問題之意義

所謂「公共問題」是指，不特定多數人覺得期望價值、目標或情況，與實際所獲得或預期可獲得的價值、目標或情況之間存在顯著之差距，因此透過各種方式，引起政府機關注意並接納，且謀求解決的一種情境。

(三)政策問題之意義與構成要素

1.政策問題之意義

所謂「政策問題」是指，在一個社群中，大多數人察覺到或關心到一種情況，與他們所持有的價值、規範或利益相衝突時，便產生一種需要、受剝奪或不滿足的感覺，於是透過團體的活動，向權威當局提出，而權威當局認為所提出者屬其權限範圍內的事務，且有採取行動加以解決之必要者。

2.政策問題之構成要素

由以上定義可知，政策問題的構成要素如下：

(1)它是一項已經被提出的公共問題。

(2)它是經由政策分析人員所認定的。

(3)它是落在政府機關管轄範圍內，且確定有必要採取行動，加以解決之問題。

(四)政策問題之特性

1.具有相依性

某一個範圍內的政策問題，例如能源問題，常常會影響其他領域的政策問題，例如交通、物價、失業問題等。所以在解決整套相依性的問題時，必須採取整體性的途徑，亦即將問題視為整體問題不可分之一部分來處理它。

2.具有主觀性

政策問題乃是對於環境中某些事物思考之後的產物，它們是問題情境的要素，是從此情境抽繹出來的一種概念。所以政策問題乃是人類心智上的人工製品，是經由人類判斷將經驗轉化而成的。因此，同樣一件事，有的人認為是問題，他人則不以為然。

3.具有人為性

當人類對希望改變某種問題情境從事判斷時，才會產生政策問題，亦即政策問題是人類主觀判斷的產物，它也可說是對客觀社會情況做合法的界定。問題如果離開了界定它的個人及團體，它就不可能存在。

4.具有動態性

政策問題的內容及其解決方法，總是隨著時間及空間的推移，而不斷地變動。問題並非一開始形成就永遠是那個樣子，它也不見得會一直停留在解決的狀態。例如數十年前的環境保護、消費者保護、勞資衝突、族群對立等問題並不嚴重，目前卻變成主流問題。

(五)議程設定

所謂議程設定，係指一個政府機關決定，是否將某個公共問題予以接納，並排入處理議程的過程。因此，政策運作過程的第一個步驟，乃是爭取議程設定，亦即設法將一個公共問題擠進政府機關的議程。

由於政府機關業務繁忙、資源有限，因此，在處理各種問題時，必須按輕重緩急，排出處理的優先順序，故議程設定的過程相當富有政治性。

一般而言，議程可分為「政策議程」與「系統議程」，分述如下：

1.政策議程：

又稱為「機關議程」或「制度議程」，乃是被政府列為積極考慮予以處理的問題。

2.系統議程：

又稱為「大眾議程」，乃是指一般社群成員所共同認為值得大眾注意，並屬於政府機關合法管轄之所有問題。

(六)政府對公共問題之態度

1.遏阻問題發生的態度(Nondecision)

(1)當公共問題發生時，政府機關基於某些理由的考慮，動員社會上的偏見，設法予以扼阻，不使其進入政策議程內，此種狀況稱之為「扼阻性決定」(non-decision)。

(2)除非有絕對必要，否則應儘量避免此種情況發生，因為此一情況如果處理不當，可能會引起更大的不滿及反抗。

2.放任問題發生的態度(Letithappens)

政府機關對於已經發生的問題，消極被動不予處理。

3.鼓勵問題發生的態度(Encourageithappens)

政府機關積極協助當事人界定問題並加以處理。

4.促使問題發生的態度(Makeithappens)

政府機關主動設法讓問題發生，製造輿論並積極處理。

政策規劃

所謂政策規劃，係指決策者或政策分析人員為解決政策問題，採取科學方法，廣泛蒐集資訊，設計一套以目標取向、變革取向、選擇取向、理性取向、集體取向之未來行動替選方案的動態過程。

政策規劃之種類

依設計方案的方式來區分，政策規劃可區分為以下三類：

1.例行性規劃：

(1)係指政策分析人員採取例行與重覆之方式，設計類似於以往所實施之方案。在大多數情況下，行政機關所處理的公共問題均屬於重複性、例行性、有前例可援的問題，所以可採取此種規劃方式。

(2)例如許多社會福利計畫以及衛生醫療計畫的制訂；又如許多機關每年都要舉辦一次的自強旅遊活動即然。

2.類比性規劃：

(1)係指政策分析人員採取以過去類似問題的解決方法，作為解決目前公共問題之參考依據的規劃方式。

(2)例如政府環保機關在規劃空氣污染防治方案時，可以參考過去已制訂完成的水污染防治方案，因為兩者在性質上是類似的，所以相關的規定可以相互參考引用。

3.創新性規劃：

(1)係指政策分析人員採取突破慣例及創新性的方法，對於無前例可援的、複雜的公共問題，設計解決的方案。

(2)例如臺灣地區與大陸地區人民互動問題的處理(如：交通、觀光、進修)，就是採取創新性規劃方案的作法。

政策規劃之原則

1.公正無偏原則

係指政策分析人員在從事政策方案設計時，應盡量以公正無偏的態度，通盤慎重的考慮方案對當事人、利害關係人、一般社會大眾等的影響情況，做最適當的規劃。

2.個人受益原則

係指政策分析人員在從事政策方案設計時，應考慮該方案不論理想多高、目標多好，最後應為一般社會大眾所分享。例如為提高國家地位，要求人民縮衣節食，然後將有限資源應用在國防武器的研究發展，如此顯然無法獲得一般民眾的贊同。

3.弱勢族群利益最大化原則

係指政策分析人員在從事政策方案設計時，應當考慮盡量使社會上居於劣勢情況的弱勢團體或個人，能夠獲得最大的照顧，享受較多的利益。

4.分配普遍原則

係指政策分析人員在從事政策方案設計時，應考慮盡量使受益者擴大，亦即盡量使利益普及一般人，而非僅侷限於少數人。

5.持續進行原則

係指政策分析人員在從事政策方案設計時，應考慮方案或計畫的持續性，從過去、現在及未來三個角度，研究方案或計畫的可行性，不能存有「人存政舉，人去政息」的錯誤觀念，而設計短期無連貫性的方案。

6.人民自主原則

係指政策分析人員在從事政策方案設計時，應仔細考慮該政策問題是否可交由民間團體、企業或一般社會大眾去處理。凡是民間有能力以及有意願辦理之非國家核心功能之事項，原則上應當盡量交給民間辦理，包括公營事業及公共服務事項。

7.緊急處理原則

係指政策分析人員在從事政策方案設計時，應當斟酌各政策問題的輕重緩急，列出處理的優先順序，對於比較重要的及緊急的問題，應即時加以處理解決，以免招致「今天不做，明天就後悔」的結果。

政策論證

1.定義

所謂政策論證是指「在政策方案規劃過程中，參與者尋找有利的資訊，支持本身的主張及看法，並提出反證，以抗辯其它不同的主張及看法」。

2.政策論證常見的方式

(1)權威的方式：以某些權威性的成就或身分為基礎。

(2)直覺的方式：以洞察力作為論證的基礎。

(3)分析的方式：以分析方法所得的論證作為基礎。

(4)解釋的方式：以政策的因果關係作為論證的基礎。

(5)實證的方式：以政策關係當事人、相似個案或類似政策所得的論證作為基礎。

(6)價值判斷的方式：以倫理或道德標準作為論證的基礎。

政策方案之可行性分析

政策分析人員在從事方案規劃時，必須從事可行性分析(feasibilityanalysis)。所謂政策可行性分析是指，政策分析人員從多元面向，來分析該方案設計是否能被當事人、利害關係人以及社會大眾所接受，因為這不僅和政策是否能形成有關，也關係到該方案未來能否順利執行。

政策方案之可行性分析必須顧及的七個面向

1.政治可行性

(1)係指政策方案在政治方面受到支持的可能性如何，所謂政治方面至少包括：一般人民、標的團體、行政首長、意見領袖、政黨、利益團體、大眾傳播媒體、民意機構等。若某一政策方案未能獲得上述多數利害相關的團體或個人的支持，則該方案的政治可行性低。

(2)例如1989年，德國拜耳製藥公司從台中港撤資，就是因為地方政府首長堅持必須經「公民投票」通過才能核發執照，拜耳公司深知在「鄰避情結」(NotInMyBackYard,NIMBY)的情況下，公投不可能通過，所以決定撤資。

經濟、行政與法律可行性

2.經濟可行性

係指執行政策方案時所需要的一般性資源，與特殊性資源之可得性如何。一般性資源指金錢預算而言，特殊性資源指專業性人力、物材、相關資訊等。

3.行政可行性

係指行政機關之組織結構及能力，是否足以承擔政策方案的執行工作而言。行政能力涉及三項變數的互動關係：績效、結構、環境。

4.法律可行性

係指政策方案在制訂及執行時，能否克服法規方面的障礙而言。換言之，該政策方案是否違反法律規定？是否受到法規限制？需不需要制訂新法規或修改舊法規？是否不涉及法律，只須行政命令即可實施(可行性最高)？

5.技術可行性

係指有否足夠的技術知識與能力。以執行政策方案而言，須考慮以下三件事：

(1)專業知識的權威性如何。

(2)專業知識的發展水準如何。

(3)專業知識的認知差異如何。

6.時間可行性

係指從時間幅度考慮政策方案制訂與執行的可能性如何，包括：

(1)方案規劃的研究發展時間。

(2)方案執行所需的時間。

(3)方案產生預期後果所需的時間。

7.環境可行性

係指政策方案的制訂與執行，能否克服「環境保護」法規的限制而言。環境保護涉及兩個層面：一為自然生態保育問題；另一為公害防治問題，包括水污染、空氣污染、廢棄物污染，及噪音污染之防治等。因此政策方案欲被順利接納及執行，必須注意不能違反環境保護的相關規定。

六種政策方案的決策途徑

依據理性的程度，大致上可將政策方案的決策途徑分成六種，依理性程度由低至高排列，分別為：

1.政治決策途徑。(最低理性)

2.漸進決策途徑。

3.垃圾桶決策途徑。

4.綜合掃瞄決策途徑。

5.滿意決策途徑。

6.理性廣博決策途徑。(最高理性)

政策方案決策途徑之理性與問題結構

1.理性的定義

前述所謂的「理性」是指，在資料的蒐集、問題的分析、方案的設計及選擇等項目的運作過程中，所能夠達到的充分及客觀的程度為何。

2.問題結構與理性程度

當決策者在處理結構不良的問題(亦即相對複雜、難預測後果、無前例可援)時，應採取理性「相對較低」的決策途徑加以解決，如政治決策途徑、漸進決策途徑或垃圾桶決策途徑；反之，若處理結構良好的問題時，則可採取理性「相對較高」的決策途徑，如理性廣博決策途徑。

理性廣博決策途徑

1.提倡者

此一途徑的提倡者是古典經濟學家，他們假設人是「經濟人」，亦即人乃是追求最大經濟利益者，故追求最佳決策。

2.理性廣博決策途徑的基本假設

(1)依據充分完整的資訊來進行決策。

(2)對於問題的解決方案，進行周詳的考慮。

(3)制定最佳的決策。

3.又稱「根本途徑」

由於此途徑在解決問題、設計方案時，重新做根本的、全盤性的思考及變革，所以也被稱為「根本途徑」。

滿意決策途徑

1.提倡者

為賽蒙(H.A.Simon)所提倡，反對古典經濟學所主張「經濟人」的觀點，而認為人是「行政人」。

2.行政人的特色

行政人是「意圖理性」(intendedlyrational)，嘗試達到理性的境界，但因受到個人能力與環境的限制，僅能達到「有限理性」(boundedrationality)，故只能追求「滿意的」或「足夠好的」決策。

3.造成「有限理性」之因素

賽蒙認為人的理性之所以有限，乃是受到下列三個因素的影響：

(1)多元價值：人的環境周遭存在許多偏好價值，無法一一瞭解。

(2)注意力有限：人由於受到時間與認知的限制，所以無法關注環境中所有的偏好價值。

(3)不確定性：環境中存在許多不確定性，包括偏好價值狀態的不確定。

綜合掃瞄決策途徑

又稱為「混合掃瞄決策途徑」，提出者為愛尊尼(A.Etzioni)。

此一決策途徑乃是結合「理性廣博途徑」與「漸進決策途徑」而成。

意指當面對決策情勢時，首先採取理性的途徑立下基本的決策方向，然後以漸進的方法制訂詳細的執行辦法，是一種可顧及長遠目標，又可兼顧現實考量的決策方法。

垃圾桶決策途徑

1.提倡者

柯漢(M.Cohen)、馬區(J.March)、歐爾森(J.Olsen)三人於1972年發表〈組織選擇的垃圾桶模式〉一文，提出垃圾桶決策途徑。

2.垃圾桶決策途徑的特徵

所謂垃圾桶決策途徑是指，決策者無法確認問題與目標的偏好，解決問題的技術也不確定，同時決策過程當中參與的人數多，而且參與程度也很高，而呈現出「組織化的失序」(或稱有組織的混亂)的狀況。因此，垃圾桶決策途徑的特徵如下：

(1)在不確定情境下運作。

(2)決策參與者不只一人。

(3)決策超載，呈現「組織化的失序」。

3.組織化的失序(organizedanarchies)有三項特徵

(1)有問題的偏好：組織就像一種「觀念的鬆散聚合」。

(2)不明確的技術：易產生「見樹不見林」之限制。

(3)流動式的參與：決策無法一氣呵成。

4.垃圾桶決策途徑的概念意涵

(1)柯漢等人認為，機關組織的決策通常並非是經過理性思考計算之後的結果，實際上是決策者在決策過程中隨機碰到的一項產出結果。

(2)機關組織的決策結構，如同一個由參與者、問題、解決問題的方案與選擇機會四項分立的支流，所匯聚而成的垃圾桶，這個機關組織最後所產生的決策如何，端視垃圾桶中的「問題」是否正好碰到「解決方案」、解決方案是否符合「參與者」的利益，以及決策者是否有「機會」同時發現問題與解決方案而定。因此，組織就像是一種觀念的鬆散聚合，而非連貫一致的統合結構。

漸進決策途徑

1.提出者

由林布隆(C.E.Lindblom)有提出，著有《政治與市場》一書。

2.漸進決策途徑的概念

所謂漸進決策途徑是指「偏好從既有的政策中，只作局部的修改與調整，以避免大幅變動，引起非預期的效果。」其基本概念有以下幾點：

(1)政策是經由團體彼此互動妥協而逐步的增刪修訂形成。

(2)決策方式是基於社會的互動，黨派的調適與權力運作的現實考量。

(3)漸進主義特別強調組織過去的歷史經驗。

(4)漸進主義最能描述、分析及解釋政府預算的編製。

3.林布隆主張由「社會互動」來進行決策