政策合法化

1.政策合法化之定義

係指政府機關針對公共問題規劃解決方案後，將方案提經有權核准的機關、團體或個人，例如立法機關、決策委員會、行政首長等，加以審議核准，完成法定程序，以便付諸執行的動態過程。

2.政策合法化之運作機關

政策合法化通常在兩類機關運作，一為民意機關，即「立法」機關，另一為非民意機關，通常以「行政」機關為主體，此乃因行政機關為處理國家主要政務之機關。

3.行政機關內部進行政策合法化之方式

(1)政策或計畫的方案，透過層級節制的指揮權責系統，由行政首長批准。

(2)透過委員會的運作，由委員們以取得共識或多數決的原則，將政策方案予以批准。

政策合法化之集體決策的型態

(一)議價協商型

1.定義

又稱為「討價還價型」，其係指一種由兩個以上的權威者，互相調整其不一致的目標，以制訂一項彼此雖不滿意但可以接受之行動方案的過程。

2.實施具有二項重要因素

(1)多元主義之盛行，社會中存在許多自主性的團體。

(2)憲法實務造成議價協商之必要。如西方有三權分立，我國則是五權分立。

3.最常見的三種形式

(1)滾木法(logrolling)：

即立法人員彼此間以投票贊成或反對議案方式，取得互惠式的同意。亦即立法人員各自提出有利於己或有利於自己選區的議案，然後互相交換支持，最後均同蒙其利，但卻使公共利益受到損害。

(2)副報償法(sidepayments)：允諾若獲支持法案，未來將給予其他方面的好處，如協助競選。

(3)妥協法(compromise)：彼此相互讓步，折衷妥協，達成協議。

(二)論證說服型與層級命令型

1.論證說服型

係指一種設法說服他人相信其觀點正確或其立場具高度價值，而變成他人之觀點或立場的作法。它與議價協商型不同，在說服過程中，並不修改自己的立場。

2.層級命令型

係指透過層級節制的上下關係，上司採取制裁的方式，要求部屬強化其主張或立場。

政策合法化之團體盲思

(一)意涵

1.定義

團體盲思係指，某一個團體因為具有高度的凝聚力，非常強調團結一致的重要性，因此在討論問題時，壓抑了個人獨立思考及判斷的能力，迫使個人放棄批判及提出不同意見的機會，最後使團體產生錯誤或不當的決策。

2.概念區分

團體盲思與「集思廣益」(groupthink)不同，集思廣益是指，一群人或一個團體的成員，在解決問題的過程中，因為能夠採取開放參與的作法，所以參與者可以知無不言、言無不盡的貢獻己見，而在大家坦誠交換意見、從事腦力激盪、相互修正看法後，最後將可獲得積極、正面、良好的結果。

(二)發生症候

依據學者詹尼士(I.L.Janis)的說法，當一個團體出現以下症候時，就可能會發生團體盲思的現象：

1.團體充滿無懈可擊的幻想。

2.成員對團體的不愉快予以合理化。

3.堅信團體本身的道德信念。

4.具有競爭對手衰弱、愚笨可惡的刻板印象。

5.對持不同意見的成員施以壓力，迫其順從團體的意見。

6.成員自我檢查與團體意見的一致性，將自己的疑慮及反對意見的重要性，予以極小化。

7.成員具有全體一致的幻想，認為彼此意見相去不遠。

8.成員具有自我委任的防衛心態，不願聽取別人對團體的批評，容不下別人對團體的任何騷擾。

政策執行

1.起源

普瑞斯曼(J.L.Pressman)和衛達夫斯基(A.Wildavsky)於1973年合著《執行：聯邦政府的期望在奧克蘭市落空……》一書中指出「政策一經制定，執行必無問題」的觀念是嚴重錯誤的，以強調「政策執行」的重要性。

2.定義

政策執行就是公共行政人員針對合法性政策擔負起實際的執行。學者鍾斯(C.O.Jones)認為政策執行包括三大活動：

(1)闡釋性活動：將政策的用語轉換成可以接受及可行的行動指令。

(2)組織性活動：確定專責機關與工作方法，來執行方案的所有活動。

(3)應用性活動：涉及所有服務的提供及達成方案目的的所有活動。

3.相關概念

(1)「徒善不足以為政，徒法不足以自行」說明「政策執行」的重要性。

(2)「上有政策、下有對策」最適合形容「政策執行」可能產生的潛在問題與現象。

政策執行力模式

根據愛德華三世(G.C.Edwards,III)的看法，政策制訂者的意圖無法實現的原因在於「缺乏政策執行」。他認為政策執行有四項主要變數：

1.溝通：

有效的溝通為政策執行的首要條件。換言之，執行內容與命令如果愈能清晰地傳達，則政策執行所受的阻礙將愈少，也就愈能收到預期的執行效果。

2.資源：

充分的資源提供，也是成功執行政策的必要條件之一。大致上來說，政策執行所涉及的資源包括人員、經費、資訊、設備與權威等五種。

3.執行者意向：

由於政策執行人員通常具有相當的自由裁量權，因此他們對政策所持的態度影響政策執行甚鉅。

4.機關結構：

又稱為「官僚結構」，意指執行機關在結構及運作上，具有兩項特性，會影響政策執行的成敗：

(1)標準作業程序(StandardOperatingProcedureess，SOP)：

行政機關為有效處理繁雜的日常事務，所發展出來的一套例行化的慣例規則，稱為「標準作業程序」。如果機關訂有此一作業程序，將有利於政策的執行。但亦有不利之影響，例如限制執行人員執行的能力，造成行為本身缺乏彈性，無法適應客觀環境變化的要求。

(2)執行權責分散化(Fragmentation)：

政策的執行權責如果分散由不同的機關負責，常會因為事權不專而導致政策執行成效不彰，或甚至失敗的結果。

政策執行研究

1.第一代由上而下的模式

又稱為「向前推進策略」或「理性主義模式」，其基本概念有二：

(1)強調政策制定與政策執行的分立性，政策制定者決定政策目標，政策執行者實行目標，兩者形成上命下從的指揮命令關係。

(2)重視中央政府的政策決定，容易忽視基層官僚的重要。

2.第二代由下而上的模式

又稱為「向後推進策略」或「後理性主義模式」，其基本概念有二：

(1)強調政策制定與政策執行功能的互動性，政策執行者與政策制定者共同協商政策目標的達成，兩者形成平行互動的合作關係。

(2)重視基層具有裁量權，以及共同行動的複雜性。

政策執行之政策順服

政策執行的成敗，主要關鍵之一在於能否獲得標的人口的合作，也就是標的人口的順服問題。所謂標的人口是政策、計畫、方案所直接實施的對象，是以負責推動方案的執行人員應當瞭解標的人口的特質與主張，設計中肯可行的政策方案，並隨時回應標的人口的要求而對方案做必要的修正，以增進標的人口對政策的順服度，而利政策的執行。

所謂「政策順服」是指政策執行有關的人，包括執行者、標的人口、執行機關等，願意正面的接受、配合推動政策，以求達到政策目標。

政策順服的作法

1.採取教育與說服的策略

執行機關藉廣泛的教育與說服活動，告訴標的人口有關政策方案的意義及時代背景；說明推行政策的合理性、合法性、必要性及效益性，希望標的人口及一般民眾能夠對政策產生自動的順服。

2.採取宣導的策略

政策執行機關可應用各種方法，說明政策方案與標的人口盛行之價值觀念的一致性。宣導是一種訴諸情感的作法，一則可設法減低標的人口因順服某項政策而引發的道德成本；二則可藉說明政策本身伴隨有積極的價值，而激起標的人口順服政策的意願。

3.執行機關展現貫徹政策的決心與信心

執行機關如果展現將以公權力貫徹政策執行到底的決心與信心，將會影響標的人口的順服性，可以減少標的人口對政策執行的抗拒程度。

4.進行必要的溝通工作

執行機關應隨時與標的人口進行溝通，調整政策方案的執行作法、程序，並解決執行時所引發的問題，促使標的人口願意採取順服的行為及態度。

5.採取積極的獎勵措施

執行機關如果在標的人口對政策採取順服行為時，即給予適當的物質與精神上的獎勵誘因，當可強化該標的人口的順服行為，同時可以增進其他標的人口的順服意願。

6.採取消極的懲罰措施

執行機關對於不順服政策者，可採取正式的懲罰措施，給予適當的制裁，以改正不順服的行為，例如課以罰鍰、吊銷執照等經濟上的負擔，但務求輕重適中，處理得宜，也就是應符合「比例原則」。

政策執行之政策工具

1.政策工具乃政府機關為執行政策以達成政策目標，可以自由選擇應用之多種技術的總稱。也可以說是將政策目標轉化成具體政策行動所使用的工具。

2.政策工具是實現政策目標不可或缺的手段，政策執行人員透過政策工具的使用，取得標的人口的順服，從而達成政策目標。

政策執行之政策工具種類

1.市場自由化、便利化與模擬化

(1)市場自由化包括解除管制、民營化。

(2)市場便利化包括由政府分配既有財貨、創造新的市場化財貨。

(3)市場模擬化包括經由拍賣方式提供財貨。

2.利用補貼與租稅方式改變誘因

(1)供給面租稅：包括徵收貨物稅與關稅等。

(2)供給面補貼：包括給予配合款與租稅減免等。

(3)需求面補貼：包括現金給付、發給抵用券與個人稅減免等。

(4)需求面租稅：包括加收貨品稅與使用者付費等。

3.設定規則

(1)基本架構規定：包括「民法」與「刑法」相關規定等。

(2)管制規章：包括物價管制、產量管制、直接提供市場資訊與間接提供市場資訊等。

4.經由非市場機制提供財貨

直接由政府機關供給：包括由獨立機關或公有公司供給、由特區供給，與直接簽約外包或間接外包。簽約外包係政府機關基於節省成本、集中力量於核心業務、獲得民間及專業服務等考量，將若干業務或非核心業務，開放給專門營運該項業務之民間及專業人士，經由採購程序，承攬提供服務。

5.提供保險與保障

(1)保險：包括強制保險與補助保險。

(2)保障：

包括物資儲存、過渡期補助，如房屋拆遷補助等、現金補助，如對老弱婦孺、殘障者、單親家庭的補助等。

政策執行之政策行銷

1.定義

所謂政策行銷是指，政府機關及人員採取有效的行銷策略，促使內部執行人員及外部服務對象，對公共政策產生共識或表示贊同的動態性過程。

2.目的

政策行銷的目的在於，增加政策執行成功的機率，以達成為公眾謀福利的目標。

3.原則

(1)公開：即政策制定的過程應適時及適度的公開。

(2)設身處地：即應站在行銷對象的立場，以同理心進行行銷，才能夠被行銷對象所接受。

(3)誠信：即所有政策內容與相關資訊，必須透明化且據實呈現。

(4)可靠：即作任何政策承諾，均應設法兌現。

(5)主動積極：即政策行銷單位與人員，應以前瞻及宏觀的眼光，主動積極的進行必要的行銷活動。

4.特質

(1)消費者的不確定性。

(2)生產者的不確定性。

(3)行銷策略與行銷目標之間的因果關係不甚確定。

(4)大多為「無形的服務或社會的行為」而非「有形的產品」。

(5)標的團體的態度傾向不甚明顯。

(6)公共市場必須注意社會的可接受性。

政策執行之政策監測

政策方案在付諸執行後，必須加以監測，來追蹤管制其執行狀況。其主要功能有以下四項：

1.順服功能：

透過政策監測可以獲知政策執行過程中，利害關係人是否遵守由立法機關、管制機關等所訂定的標準、程序及規定。

2.審計功能：

又稱為「查核功能」，透過政策監測可以獲知政策所提供的資源與服務，是否真正到達被服務者手中。

3.會計功能：

又稱為「說明功能」，透過政策監測可以獲知政策執行對於政治、社會、經濟、文化，產生了何種改變，以及改變的如何。

4.解釋功能：透過政策監測可以解釋為什麼某一公共問題的不同方案在執行以後，會產生不同的結果。

政策評估的起源與定義

1.起源

(1)1930年代的霍桑實驗，已具評估研究的雛形。

(2)真正奠定評估研究的基礎而為此一領域的濫觴者，應屬史蒂芬(A.S.Stephan)為美國羅斯福總統「新政」(NewDeal)計畫之成效所做的分析。

(3)1960年代詹森總統推動「大社會」後，更促使評估研究如火如荼地展開。

2.定義

(1)所謂政策評估是指政策評估人員利用科學方法與技術，評估政策方案的內容、規劃與執行過程、執行結果的一系列活動。其目的在提供「選擇、修正、持續或終止政策方案」所需的資訊。

(2)由此一定義可知，評估活動並非單指政策執行後績效的評估，也包含政策執行前及執行中的評估。

3.積極目的

(1)作為比較各替選方案優先順序的根據。

(2)作為改善政策實施程序的參考。

(3)作為增刪特殊政策執行策略與技術的參考。

(4)作為繼續或停止政策實施的參考。

(5)作為其他地方推動類似政策的參考。

(6)作為分配各競爭政策所需資源的根據。

(7)為接受或拒絕政策所涉及途徑或理論的基礎。

(8)作為累積政策研究相關知識的根據。

4.消極目的

所謂消極目的指的就是動機不純正的目的，有以下數端：

(1)為遲延作成決定：即決策者利用評估研究的進行，做為延長作成決策之時間的藉口。

(2)為規避責任：即行政首長利用評估研究之結果，掩飾其預設作成某種決策或不作決策的規避責任之立場。

(3)為進行公眾關係：

即決策者或執行者利用評估研究之結果，做為炫耀工作績效的手段，以開展公眾關係，爭取更多的經費。

(4)為符合經費補助的要求：即接受經費補助的計畫，必須從事評估工作，以迎合經費提供者所附的條件。

5)為偽證、掩飾與攻擊的需要：

即有時行政首長會以評估來掩飾偽裝政策的失敗或錯誤；有時甚至以評估來攻擊或破壞某一政策或計畫。

5.功能

依據學者唐恩(W.Dunn)的看法，政策評估的功能(亦可作為積極目的)具有以下三項：

1.可以提供有關政策績效之可靠及有效的資訊：

即政策方案實現需求、價值及機會的程度如何，因此，政策評估可以發現特定的目標及目的達成的程度。

2.有助於澄清及批判目標與目的之選擇所繫之價值：

價值可透過界定及操作化目標與目的方式獲得澄清，其亦可透過處理問題時對目標與目的適當性之系統性質疑而獲得批判。在質疑目標及目的之適當性時，政策分析家應去檢視不同的價值來源(如官員、既得利益者、服務對象等)，與不同的理性形式(如技術、經濟、法律、社會及實質理性等)之基礎。

3.有助於其他政策分析方法之應用：

如問題建構及政策推薦等分析方法。面對政策績效不彰時，可以藉由重新界定目標與目的之方式，以助益於政策問題的重新建構。再者，當舊有的政策方案應加揚棄而需以其他方案代替時，亦可透過政策評估之方式，裨益對新的或修正的政策方案之界定。

政策評估的種類

(一)預評估

預評估是指對於政策方案在規劃階段時進行「可行性評估」、「優缺點評估」和「優先順序評估」。進一步來說，預評估包括三項評估工作：

1.規劃評估：

行政機關或人員事先為解決某項公共問題或滿足某項公共需求，針對各替選方案之可行性、成本、利益、影響等進行評估。

2.可評估性評估：

政策在執行一段時間後，即對其執行現況及初步結果加以評估，探究是否符合原先設計。因此，可評估性評估相當重視「政策方案與預期目的之因果關連」。

3.修正方案評估：即對經過修正的政策方案進行評估。

(二)過程評估

包括政策問題認定、政策方案規劃和政策執行等過程進行評估。

(三)結果評估

此一評估乃政策是否達成預期目標的分析，主要包括產出評估和影響評估，說明如下：

(1)產出評估：涉及機關對標的人口從事多少次的服務、給予多少數額的金額補助及生產了多少物品等。

(2)影響評估：

意指政策的產出結果造成標的人口行為或態度的改變，包括預期或非預期改變。更詳細地說，所謂影響評估是指研究某一政策方案，造成標的人口向期望方向改變的程度如何。一般來說，影響評估比產出評估較為重要。

政策評估的標準

1.效率性

是指政策產出與使用成本間的關係，通常以每單位成本所產生的價值最大化，或每單位產品所需成本的最小化為評估基礎。

2.效能性

是指某政策達成預期結果或影響的程度，亦即將實際達成者與原訂的預期水準相比，以瞭解政策是否產生所期望的結果或影響。

3.充分性

是指政策目標達成後，消除問題的程度，亦即政策方案執行後，是否充分解決公共問題，或滿足公眾的需求。

4.公正性

指政策方案執行後，是否使與該政策有關的社會上資源、利益及成本進行公平合理的分配。

5.回應性

指政策方案執行結果滿足標的人口需求、偏好或價值的程度。此一標準甚為重要，因為某一政策也許符合效率性、效能性、公正性等，但只要未能充分回應標的團體的需求，極有可能被評為失敗的政策。

6.適當性

指政策目標的價值對社會是否合適，基本上，適當性標準應優先於其他標準。

政策評估的後續處理方式

1.政策方案持續

意指政策執行的情況在經過監測與評估後，推測已初步達成政策目標，故可繼續的執行，無須修改其方案或目標。

2.政策方案調整

意指政策執行的情況在經過監測與評估後，發現執行有困難、或環境已發生變化，必須調整方案執行的方法、技術或程序等。

3.政策方案重組

意指政策執行的情況在經過監測與評估後，發現問題未獲解決乃是因為當初對問題界定不當、目標不明確，或解決方法未盡妥善所引起，因此應重新建構問題，了解問題的癥結，並設計新的目標及新的解決方案，於是造成另一個「政策循環」的開始。

4.政策方案終止

意指政策執行的情況在經過監測與評估後，推論原先的問題已獲解決，或問題未獲解決反而產生更多問題時，應即終止該政策方案的執行。

環境系統之一般環境vs.特定環境

1.一般環境系統(generalenvironment)

就最廣義的觀點來看，凡是組織系統界限以外的各種事物皆為組織環境，這些環境因素對組織的影響是普遍的，其所包括的內容可分為文化環境、科技環境、教育環境、政治環境、法律體制、天然資源、人口特質、社會環境與經濟環境等。

2.特定環境系統(specificenvironment)

任何一個組織皆受到外在環境的影響，但是它卻不必對所有的環境因素都加以反應，只須選擇對其決策與運作特別有關的因素來反應即可，內容包括：顧客(服務的對象)的因素、供應者的因素、競爭者的因素、社會政治的因素(即政府對各種組織的管制法規、公眾對組織及其產品的看法，及影響組織的其他組織，如：工會)與技術的因素。

環境系統之文化環境因素

(一)文化的意義與主要內涵

1.文化的意義

文化乃是一個團體、社會、國家的成員在求生存的過程中，為適應環境需要，以個別或集體方式，運用智力與體力，創造或累積而成的一切抽象的或具體的製作，包括：意識型態、風俗習慣、價值觀念、典章制度、器物成就等。故文化可以說是，某一特定時空環境中之人們生活方式的總體現。

2.文化的主要內涵

由以上文化的定義可知，文化的主要內涵包括三大部分：

(1)典章制度：為社會文化的主軸。

(2)技藝知識：為物質文化的主軸。

(3)意識型態：為心智文化的主軸。

(二)對公共行政運作的影響

1.各種文化因素自然也會對行政機關的運作、公務員的行為樣式，會直接或間接的產生重大的影響。因此，開發中國家與已開發國家的行政文化就會顯現出極大的差異。

2.所謂「行政文化」是指，在某一特定時空環境下，政府機關公務員和社會民眾，對行政體系及運作所具有的理念、行為樣式、人際關係、生活方式、及價值信念等。

3.所謂「政治文化」是指，在某一特定時空環境中的特殊政治社群，因各種因素的影響所形塑而成的共同政治理念、信仰、價值、態度、行為規範等，因此可知，一個國家政治文化的取向如何，會影響該國民眾對政治活動乃至行政活動的行為方式。

環境系統之經濟環境因素

經濟環境因素包括：一般經濟結構型態、公私企業的比重、經濟制度自由化程度、銀行制度與財政金融政策、投資水準及消費特性等。這些因素本身均可能發生須由政府加以解決的各種問題，但也都是政府解決各種公共問題的支持性資源。

環境系統之經濟活動因素要項

(一)工商農漁牧業與社福醫療設施發展狀況

1.工、商、農、漁、牧業發展狀況

一個國家的工商農漁牧業如果相當發達，則稅源豐富，有利政府推動各項軟、硬體建設。是以各國政府莫不透過各種政治與行政的手段，由政府與民間共同努力，積極發展該國的各類產業。

2.社會福利及衛生醫療設施發展狀況

一個國家的社會福利及衛生醫療設施發展狀況，顯示該國經濟實力的強弱。同時，完善的社會福利制度與衛生醫療體系，也是維繫充裕人力資源的利器。

(二)財務金融與國際貿易發展狀況

1.財政金融發展狀況

一個國家的財政金融政策與制度健全與否，攸關該國經濟發展的盛衰，它所涉及的層面甚廣，不過主要是表現在投資環境、銀行體系、租稅制度、股市運作等方面。

2.國際貿易發展狀況

未來世界的發展趨勢是：政治民主化、社會多元化、經濟自由化、貿易全球化。由於交通與通訊事業的發達，各國相互依存度極高，各國已不可能成為「自給自足」的經濟單位，故國際貿易的地位越來越重要。

(三)國民所得水準及分配狀況

1.一個國家平均國民所得的高低代表該國貧富的程度，平均國民所得越高，表示該國越富有，越有利從事國家建設。

不過，如果國民所得分配狀況不理想，則可能衍生許多棘手的社會2.問題。例如，如果前1/5高所得者的平均所得與後1/5低所得者的平均所得，兩者相比的倍數(此一數據稱為KuznetsIndicator，顧志耐指數」)越高，顯示貧富不均的現象越嚴重，也就越容易發生各種犯罪問題。

3.臺灣社會近年來的國民所得分配，有惡化跡象，除了貧富差距拉大外，還出現日本學者及趨勢專家大前研一(KenichiOhmae)所稱之「M型社會」(M-shapeSociety)，其意指：富者增多、貧者也增多、中產階級減縮之兩頭高、中間低的社會型態。

(四)國家法律的發展演進

現代民主法治國家的主要特徵之一是「依法而治，依法行政」，亦即政府的所有施政作為，均應以法律為依據。然而，究其國家法律之發展可概分為三個階段：

1.恐怖法時代(約相當於歐洲中古世紀前的黑暗時期)。

2.自由法時代(約中古世紀後至20世紀中葉以前)。

3.社會立法時代(約20世紀中葉以後)。

(五)社會立法時代的源起

1.自由法時代所建立的人類文明法制，使個人的自由權利，在法律上受到絕對尊重，因而開創了近代人類光輝燦爛的文明。

2.但是因為個人自由權利濫用的結果，產生許多法律的病態，使個人利益與社會利益失調，因此進入目前補偏救弊的「社會立法時代」。

3.也因此使政府在政策的研擬及執行方面，必須以社會立法時代的基本精神與特徵為依歸。

(六)社會立法時代的基本精神

社會立法時代的基本精神為「法律社會化」，主要表現在以下兩方面：

1.由個人主義的權利本位法律趨向社會本位的法律：

社會本位的法律除尊重個人權利外，也兼顧社會利益，亦即要求個人行使自由權利時，也應盡其社會的義務。

2.由消極的依法行政趨向積極的社會行政：

政府應負起主動推動各項社會福利政策的責任，因為人民有權向政府主張各種「社會權益」。是以政府透過「委任立法」的行使，擴大行政權的範圍。國家權力擴張的結果，使私法大受影響而有變質的趨勢，形成「私法之公法化」，此即法律社會化的意思。

(七)社會立法時代的特徵

社會立法基於社會本位的觀念，對個人的自由權利，加以若干限制，以調和個人利益與社會利益，其結果造成私法的公法化，其主要內涵如下：

1.由所有權絕對自由趨向「所有權包括義務」。其作法是在消極方面，禁止權利的濫用；在積極方面，限制所有權的行使。

2.由契約自由趨向「契約的限制」。其作法是由個人之自由訂約趨向「團體之契約」；由形式的契約趨向「契約內容的限制」。

3.由過失責任趨向「無過失責任」。

(八)社會立法時代的公法發展趨向

由於法律社會化的結果，公法的發展，表現出以下兩種趨向：

1.在憲法方面，由主權觀念趨向公務觀念。現代憲法係基於為民服務的公務觀念，所以行政權力大為擴張，俾盡其社會責任，使國家成為「福利的國家」。

2.在刑法方面，由消極的罪刑法定主義趨向積極的特別預防主義的教育刑觀念。其作法為犯罪規定的概括化；刑度範圍的擴大；設有緩刑、緩起訴及便宜起訴的規定；假釋制度的採行等。甚至是否廢除死刑，亦是可能作法。

公眾(公共)關係之前言與定義

1.政府公眾關係的前言

所謂政府公眾關係(PublicRelations，PR)是指，政府行政系統與環境保持經常而長期互動的一項重要機制。就過程而言，是指組織與公眾的雙向交流互動；就其結果而言，是指組織與公眾的互惠互利。

2.公眾關係的定義

所謂「公眾關係」是指，「一個人或機構與其公眾相處之關係，其主要的任務在於贏得社會公眾之瞭解、好感與支持。」據此，可從以下兩方面進一步說明：

(1)就客觀而言：

所謂「公眾關係」是指，一個人或機構與其公眾相處之關係，而不論此種關係是良好或惡劣關係。

(2)就主觀而言：

所謂「公眾關係」是指，一個人或機構努力設法消除其與公眾之不良關係，並維持或爭取其與公眾之良好關係的有計畫地制定政策與行動之過程。包括運用各種溝通途徑與媒介，有計畫地宣揚自己，以爭取公眾對本人或本機構之瞭解、信心及支持。

公眾(公共)關係之種類與功能

1.在任何機構之公眾關係中，有三類共通之公眾

(1)內部成員關係。

(2)社區關係。

(3)新聞界關係。

2.公眾關係之功能

公眾關係之功能包括「宣揚政令」、「宣揚立國理想」、「確定政策方向」、「便利政令推展」、「促進政治和諧」和「結合民間力量」。

公眾(公共)關係之理念-正確理念

1.公眾關係之目的有積極(建立良好關係)與消極(消除不良關係)兩方面。

2.公眾關係之前提為「履行社會責任」。

3.公眾關係之基礎在於個人或機構之「本身有良好之表現」。

4.公眾關係之手段為「有效之溝通」。

5.公眾關係之主體為「個人或機構」。

6.公眾關係之客體包括「內在公眾」與「外在公眾」。

7.公眾關係是一種「長期有計畫之努力的結果」。

8.公眾關係之責任，為行政首長的基本責任，不可隨意託付他人。

公眾(公共)關係之理念-錯誤觀念

1.視公眾關係是「文過飾非」之手段。

2.抱持「為而不宣」之態度。

3.抱持「宣而不為」之態度。

4.視公眾關係為一種「魔術」。

5.只以「宣傳能量」作為衡量公眾關係成效之標準。

6.認為公眾關係之媒介僅限於「電視、廣播、報刊」等工具。

推展公眾關係之共同原則

1.內部做起：先求機關本身有良好的表現。

2.雙向溝通：組織內「上情下達，下情上達」，組織與外環境「內外交流」。

3.誠信為本：公眾關係必須建立在「信譽」及「互信」的基礎之上。

4.公開透明：推展公眾關係應公開透明，而非隱惡揚善。

5.平時發展：

良好之公眾關係並非是「臨渴而掘井」，需注意三項原則：

(1)普遍平衡(即廣結善緣)。

(2)自然發展。

(3)對等互惠。

6.不斷創新：要做好公眾關係，必須力求創新以迎合公眾心理。

7.社會責任：不僅不能傷害公眾利益，更要積極造福社會大眾。

8.服務大眾：提供服務是建立良好公眾關係之最佳方法。

9.全體動員：推展公眾關係人人有責，而不僅是主管的責任。

10.方略靈活：推展公眾關係應視公眾特性、環境情勢而定，不可一成不變。

府際關係的意涵

1.定義

所謂府際關係(intergovernmentalrelations)，簡單來說，是指各級政府彼此間之互動及關係。換言之，為使政府能有效履行國家之功能，以垂直分工的方式將政府劃分為「中央政府」與「地方政府」，彼此各有不同之權力與責任，兩者之間的關係即所謂的「府際關係」。

2.依中央集權程度之不同，府際關係可區分為三種類型

(1)單一制：中央政府居於主宰地位。

(2)邦聯制：地方政府居於支配地位。

(3)聯邦制：中央與地方政府分享權力。

府際關係的類型

1.單一制(UnitaryGovernment)

(1)所謂單一制是指，中央政府擁有最高的統治權，而地方政府則必須配合中央政府來行事，換言之，必須得到中央政府的授權或許可。

(2)代表性國家有法國(單一制中最集權的國家)、英國和我國。

2.邦聯制(Confederation)

(1)所謂邦聯制是指，由許多自主的分子國，為了完成某些特殊目的所形成的聯合組織體。其主權在各分子國，彼此則是依條約來結合，而非憲法。

(2)二次大戰的大英國協及前蘇聯的獨立國協，皆屬於邦聯的型態。

3.聯邦制(FederalSystem)

(1)聯邦主義(federalsystem)在拉丁文的意旨為契約或盟約。

(2)中央與地方政府的權威來自於成文憲法的規定。

(3)中央與地方政府各自享有一定的主權，美國為聯邦制的代表國家，

其他國家如德國和加拿大。

(4)聯邦制有以下之優點：

A聯邦制允許政策上享有較大的差異性與實驗性。

B聯邦制有助於治理過程中的區域參與。

C就不同之族群或文化團體加以考量。

D可以對少數團體或弱勢族群提供充分的考量。

治理的意涵

1.根據聯合國全球治理委員會對「治理」之定義：

(1)「治理」為很多公共的或私人的個人和機構，在處理他們共同事務的諸多方式之總和。

(2)治理是一個使相互衝突或不同利益得以被調和並採取聯合行動的持續過程。

(3)治理它包括有權迫使人們服從的正式機構和建制，以及種種非正式的安排。

2.羅得斯(Rhodes)將「治理」界定為「自我管理的、組織間的網絡」(self-organizingnetworks)，他認為網絡為政府、市場結構之外另一種新的治理型態。

治理的特徵

1.全球治理委員會說明治理具有四個特徵

(1)治理不是一套規則，或是一種活動，而是一個過程。

(2)治理過程的基礎不是控制，而是協調。

(3)治理的範圍既涉及公共部門，亦包括私人部門。

(4)治理有賴行動者持續互動而形成一種機制。

2.羅得斯指出此種治理概念具有四個特點

(1)多元行動者之間的相互依賴，包括公部門、私部門以及志願部門等。

(2)持續的互動。

(3)多元行動者以信任為基礎，協商彼此同意的遊戲規則來相互約制。

(4)多元行動者所形成的網絡具有相當程度的自主性。

治理轉型模式

(一)市場式政府(MarketGovernment)

1.傳統治理結構最大的問題在於官僚體制的獨佔性，致使機關規模和預算出現極大化，文官體系缺乏足夠誘因以致效率低落，以及缺乏施政成本壓力導致過度生產。

2.其主要特徵包括：

(1)採取分權化的組織結構。

(2)運用企業部門的管理技術，並將功績薪給制改為績效薪給制。

(3)引進市場競爭的誘因結構，並創造內部市場化的決策機制。

(4)其提供的公共利益在於降低施政成本。

(二)參與式政府(ParticipantGovernment)

1.參與式政府要對抗的是傳統官僚典範的層級節制體系。

2.其主要特徵包括：

(1)力求扁平式的組織型態。

(2)管理上採用全面品質管理和團隊建立的策略。

(3)運用諮議與協商的方式來進行決策。

(4)其提供的公共利益在於增進公職人員和民眾對政府施政的參與度。

(三)彈性化政府(FlexibleGovernment)

1.彈性化政府要對抗的是傳統官僚典範的常業人事制度。

2.其主要特徵包括：

(1)運用「虛擬組織」，亦即政府的運作應著重於系統的層次更甚於組織結構的層次。

(2)採行臨時雇用制的人事制度，並採取工作團隊式的管理。

(3)採取實驗性強的應變式決策。

(4)其所締造的公共利益在於降低施政成本和增進組織成員的合作團結。

(四)解制式政府(DeregulatedGovernment)

1.解制式政府的基本假定在於，排除政府內部管理的過度管制，使其運作更具效率功能。

2.此一模式對組織型態並無特別的偏好，其主要特徵包括：

(1)在管理方面，強調賦予管理者更多的自主裁量權。

(2)在決策方面，企業型官僚應擔負更多的決策責任。

3.其提供的公共利益在於增進政府部門的創新能力和行動力。

治理新途徑

1.所謂治理新途徑乃是針對當代大環境的變遷趨勢，政府將會面對的宏觀課題，在施行治理時所採取的因應策略。

2.當代的變遷趨勢分別有：全球化、資訊化與後現代化。

3.相對政府須採取採取的因應策略包含：全球治理、E(電子化)治理與跨域治理。

治理新途徑之全球治理

(一)意義與常見作為

1.意義

全球治理並非意指國家機關應如何致力於「治理全球」，而是各國政府為因應全球化的趨勢，所做出的回應與努力。

2.常見作為

(1)對於涉及主權層次的限制，將採取彈性的作法。例如：世界貿易組織(WTO)的成員國對於關稅，採取一種協商互惠的作法。

(2)政府透過代理人從事全球治理相關事務。例如：國際航線航權的談判，就經常是由跨國航空公司出面進行，政府僅居於幕後，另外，我國與中國大陸的談判經常透過非屬官方組織的海基會與海協會來進行。

(3)為了因應全球化所產生的各種問題和現象，許多國家必須增訂或修改法律以達成有效治理。例如：為了抑止全球氣候暖化，世界各主要工業國家所簽訂的「京都議定書」等。

(二)背景因素

全球治理的背景因素為全球化的系絡，茲就「全球化」之內涵說明如下：

1.意義：

所謂全球化是指一種「過程」，亦即國家疆界的界限逐漸模糊，導致經濟、文化、科技乃至於政治漸次跨越大陸與國界的藩籬，進而走向整合或融合之複雜的相互依存關係。

2.特徵：

(1)全球主義指涉網絡的複雜連結(多重的關係)，而非單一的連結。因此，單一國家與另一國家的外交或結盟關係，並不能稱為全球主義。

(2)其在空間距離上必須是洲際性的連結，而不能僅是區域性的網絡關係。例如：歐盟、東協只能算是區域整合的關係。換言之，全球化是與區域化、本土化、國族化是對立的觀念。

(3)全球主義並不意味著全面性，也就是並非意指包含地球上全部的國家或所有的區域。

3.面向：

(1)全球化的面向是多元性的，大致包括經濟、軍事、環境，以及社會和文化等四大面向。

(2)而社會全球主義中最重要的面向是「同形主義」的現象，其意指某一社會成功的制度或經驗，會被另一個社會所模仿。

治理新途徑之電子化治理

(一)意義與背景因素

1.意義

電子化治理(E-governance)又稱之為E治理。所謂E治理意指應用當代資訊科技所施行的治理，目的在於提昇政府的績效。此一治理途徑應用的範圍遍及公共組織內部與外部的各種作為，也見諸於中央與地方政府。

2.背景因素

今日行政革新必須採取E治理的原因有：

(1)資訊社會的形成。

(2)知識經濟時代的來臨。

(3)全球化帶來無國界的資訊交流。

(二)面向

1.電子化民主

透過資訊科技的應用，達到反映民意、民眾參與公共決策的目的。例如線上公民會議、線上滿意度調查，及線上投票等。

2.電子化服務

透過數位網絡和數位媒體傳遞公共服務。例如線上申請案件、線上申報所得稅等。

3.電子化管理

應用數位工具進行公共組織內部事務的管理、分配資源、傳遞訊息、輔助決策、績效考核、監控政策的執行。例如利用組織內部網路傳遞公文和各種訊息通知、利用電腦進行人事管理等。

治理新途徑之跨域治理

(一)意義

1.所謂跨域治理係指跨越轄區、跨越機關組織藩籬的整合性治理作為。

2.進一步來說，跨域治理是指當兩個或兩個以上的不同部門、團體或行政區，因彼此之間的業務、功能或疆界相接及重疊而逐漸模糊，而導致權責不明、無人管理與跨部門的問題發生時，藉由公部門、私部門及非營利組織的結合，透過協力、社區參與、公私合夥或契約等聯合方式，以解決難以處理的問題。

3.從公共管理的實務面向而論，許多公共政策的規劃和執行必須採取跨越轄區的宏觀視野，例如：

(1)台北市與台北縣共同整治淡水河。

(2)高雄市、高雄縣和屏東縣於2003年成立「高高屏聯合招商委員會」，以整合三縣市資源和特色，吸引企業前來投資，以振興南台灣經濟為目的，成為我國第一個跨縣市地方招商的機制。

4.此外，許多公共問題影響的範圍及其性質也往往超越了某種特定功能的政府部門，例如興建北宜高速公路所涉及的層面，不僅與交通部的職掌有關，也與環保署職司的環境影響評估息息相關。

(二)背景因素

有別於過去工業社會強調界線嚴明的功能專化，後工業社會(或稱後現代社會)的主要特徵則是從功能的高度分化，轉型成「超分化」的現象，亦即呈現一種趨向功能融合(以分化為基礎的融合狀態)的現象，此亦為後現代化的主要表徵。

(三)特質

1.跨域治理蘊含系統思維的理念

系統思維強調綜觀全局的視野，跨域治理內涵其實蘊含系統思維的理念，乃因其主張公共問題的解決或公共政策的推動，不應侷限於單一機關、單一政府、單一轄區的狹隘眼光，相反地，應採取一種跨機關、跨轄區通力合作的思考模式為之。

2.跨域治理兼具宏觀與微觀兩種層次的意涵

跨域治理具有兩種層次的意涵，從微觀到宏觀分別為組織內部及組織間：

(1)組織內部的跨域治理：

意指將組織內部各功能部門的僵硬界線予以打破，採取一種整合的觀點和作為去解決組織所面對的問題。

(2)組織間的跨域治理：

指涉府際關係當中通力合作的概念，亦即將不同轄區與層級的政府部門納入同一個組織網絡當中。

3.跨域治理的參與者間具相依性