行政組織之類型

首長制與委員制

　　就機關最高負責人數(亦即決策人數)為標準，行政組織可區分為「首長制」與「委員制」。說明如下：

1.首長制：

(1)亦稱「獨任制」，意指機關的事權交由一人單獨負責處理者。

(2)美國總統林肯(A.Lincoln)說：「七人反對，一人贊成，贊成者勝利。」此正說明美國總統制最足為首長制之代表。

2.委員制：

(1)亦稱「合議制」，意指機關的事權交由數人共同負責處理者。

(2)以瑞士聯邦政府為委員制之代表。

(3)當行政機關履行準司法的功能時，其大多採取「委員制」。

首長制與委員制的優劣

1.首長制之優點

(1)事權集中，責任明確。

(2)指揮靈敏，行動迅速。

(3)易於保守秘密。

(4)易於減少不必要的衝突與摩擦。

2.首長制之缺點

(1)首長個人易於獨斷獨行，不符合民主原則。

(2)一人知慮有限，對問題的考慮欠廣博周詳。

(3)一人精力有限，有不勝繁劇之苦。

(4)無人牽制，易於營私舞弊。

3.委員制之優點

(1)不受長官的過多干涉，有較多的自主與自由，合乎民主精神。

(2)集思廣益，對問題的考慮比較周延。

(3)多人分工合作，減輕負擔，能勝煩劇。

(4)彼此相互牽制監督，不易營私舞弊。

4.委員制之缺點

(1)責任不確定，事權不專一，功則相爭，過則相諉。

(2)力量不能集中，行動遲緩，每致效率減低，貽誤事機。

(3)討論研究，多人參加，難以保守秘密。

(4)成員之間，地位相同，權責相當，容易形成彼此排擠與衝突。

首長制與委員制的運用

1.明朝張居正曾說：「天下之事，慮之貴詳，行之貴力；謀在於眾，斷在於獨。」其中：

(1)「慮之貴詳，謀在於眾」方面，較適合採「委員制」的決策方式。

(2)「行之貴力，斷在於獨」方面，較適合採「首長制」的決策方式。

2.行政學者懷特(L.D.White)認為，執行與指導的事務應採「首長制」，政策的追尋與決定應採「委員制」。進一步來說：

(1)具有指揮的、行政的、執行的、事務的、軍事的性質者，適合採取「首長制」的決策方式。

(2)具有政策的、立法的、討論的、建議的、研究的性質者，適合採取「委員制」的決策方式。

由上述可知，首長制與委員制各有其優劣，應視不同事物之性質而定。

業務部門和幕僚部門

1.業務部門

(1)又稱「實作部門」，乃組織中負責實際執行及推動工作之職責，為擔任直接完成組織目標的工作單位，且是對外、對社會及對標的團體發生直接的關係。例如：行政院內政部的「民政司」、「社會司」、教育部「高等教育司」、「社會教育司」等單位。

(2)業務部門，如欲其有效運作，應採行「首長制」較為恰當。

2.幕僚部門

凡不屬於組織中的層級節制體系，而專司協助與支援業務部門的單位，稱之為幕僚部門，如機關中的人事、總務、會計等單位。例如：我國行政院人事行政局、主計處以及研究發展考核委員會等。

業務部門和幕僚部門的性質

1.業務部門

(1)對外的：對社會及人民發生直接的關係而往來。

(2)權力的：可直接運用組織權力。

(3)實作的：負責實際業務之推動。

(4)管轄的：具有管轄該工作單位之性質。

(5)決定的：可做有關之決策。

2.幕僚部門

(1)對內的：對人民無直接往來，且與機關目標不發生直接執行關係。

(2)輔助的：幕僚部門主要工作是在，輔助業務部門推動工作，而非實際地執行。

(3)事務的：只處理機關內部的有關事務，而非實作單位。

(4)調劑的：促進業務部門間的協調合作。

(5)參贊的：蒐集事實與資料，提供建議給首長，作為決策參考與依據。

業務部門和幕僚部門的關係

1.原始關係

幕僚部門的功能，是給業務部門提供服務與建議，在本質上只是一種諮議性的助力，故幕僚職能必須依附於業務職能，本身不能單獨存在。

2.實質關係

(1)業務部門與幕僚部門原始關係的觀念近來已受到修正，由於傳統的權力觀念已有改變，由集中趨於分散，由權力演變為影響力。再加上幕僚職權的日益擴張，因而使得幕僚部門也與業務部門一樣地漸漸享有了權力，造成這兩者關係之混淆。

(2)幕僚人員經由五種途徑獲致權力，分別是：

A.經由優越的表達力。

B.依靠技術能力。

C.依特殊身分地位。

D.經由制裁。

E.因為業務人員的缺失。

(3)由於上述原因，使得業務部門與幕僚部門的原始關係，產生了改變而趨於混淆，二者之間的衝突現象也就勢所難免了。

業務部門和幕僚部門的衝突原因

1.就社會背景的差異而言

一般而言，業務部門在年齡較長、教育背景較差，及專業知識上的觀念差異下，而致使二者易產生衝突。

2.就組織結構而言

(1)功能分化的差異：

就機關組織中，業務單位與幕僚單位間的原始關係可知，幕僚與業務乃各自發展出他們本身的工作類型，造成彼此的偏差，使得這兩種團體難以和諧共處。

(2)服務變成控制：

機關業務成長且複雜後，機關主管不得不授權於下屬，但卻又怕完全失去控制，而機關組織中只有幕僚可以不依賴權威，而能保證下屬循規蹈矩，因此首長們都喜歡利用幕僚，協助他去擬定政策及控制下屬。

(3)幕僚對首長的主動爭取：

幕僚人員總是樂於擔負首長所付託之任務，因為他們可以藉此機會，與高層主管建立良好的互動關係，而開始與業務人員擔負同等的功能。

3.組織文化之不同

由於業務部門之人員大多具有「官僚文化」之傾向，而幕僚部門之人員均具有「專業文化」之傾向，故二者差距甚大，衝突自難避免。

業務部門和幕僚部門的調和

　　針對業務部門與幕僚部門二者間所發生之衝突現象，可經由下列途徑得到調和：

1.加深對業務與幕僚關係之瞭解：

任何一位業務單位及幕僚單位的人員，都應清楚瞭解本身的工作，例如業務單位負有制定決策的最後責任，而幕僚單位僅限於提供建議與協助業務單位進行決策。

2.業務單位主管必須聽從幕僚之意見而善加利用：

由於業務單位終日負責各項工作之推行，因此，對整個機關的目標無法作全盤的瞭解，加上無暇研究與進修，故應重視由專家所組成的幕僚單位之意見及建議。

3.業務單位必須對幕僚單位提供資料，使幕僚單位瞭解全盤業務狀況。

4幕僚工作必須完整，以便受用採行：

幕僚工作應力求詳盡完備，使業務部門主管在根據幕僚的計畫上，只須作「可」或「不可」的裁決即可，否則必將浪費業務主管的時間與精力。

5.幕僚人員必須瞭解全局，其建議亦須注意到環境的適應要求：

幕僚人員最常受到的指責，就是眼光狹窄，所提出之建議或方案僅限於專家本身之看法，而未顧及機關之目標或需求。所以幕僚人員必須對機關的總目標要有所明瞭，且所提建議也須顧慮到，業務單位之個別環境的適應。

6.幕僚人員須能說服業務單位以接受變遷：

業務人員最無法與幕僚人員合作者，乃心中存有一種反對變遷的心理。抗拒變遷可以說是人們一般常有的心理惰性，因此，幕僚人員必須注意到說服的方法，誘導業務人員去順應變遷。

非營利組織

意涵

所謂非營利組織，是指其設立之目的並非在獲取財務上之利潤，亦即其淨盈餘不得分配予其成員，另外，其主要的功能在於以提供公共服務、促進公共利益為目的，以彌補政府部門和民間企業的不足，是以常常又稱之為「第三部門」。

據此，將非營利組織的意涵具體說明如下：

1.必須在政府立案，並接受相關法令規章的管轄。

2.非以獲取利潤(營利)為目的。

3.其經營得享有「免稅」之優惠。

4.享有法律上之特別地位，捐助者的捐款得列入減稅的範圍。

5.以提供公共服務、維護社會價值為目的。

正式組織與民間組織

1.正式組織

非營利組織必須有某種程度的制度化，亦即非營利組織必須同時得到國家法律的合法承認。換言之，非營利組織必須向有關官署辦理登記並取得成立許可，本身即具有法人資格者(私法人)，在我國通常為財團法人。例如：董氏基金會、法律扶助基金會、勵馨基金會等。

2.民間組織

非營利組織並非政府組織的一部分，也不由政府官員充任的董事會所管理；最主要的關鍵因素在於非營利組織在基本結構上必須是民間組織。因此，相較於凡事必須依法行政的政府，非營利組織在運作與決策上顯得快速且具有彈性。

特徵-非利益的分配與組織收入依賴募款能力

1.非利益的分配

非營利組織並非專為組織本身生產利潤，這是非營利組織與其他私人企業最大不同之處。辦理各項活動所募得之款項，皆是要將其使用在機構的基本任務上，而非分配給組織成員。

2.組織收入依賴募款能力，而非組織績效

非營利組織主要資金的來源是，支持者或成員之捐贈。其收入是根據組織募款之能力，而非服務績效。

特徵-自己治理與扁平式組織

1.自己治理

非營利組織的運作具有獨立性，亦即非營利組織除受政府相關法令的約束外，不受外在團體的控制和干涉。

2.扁平式組織、層級節制少

相較於政府機關，非營利組織的層級通常較少，或甚至全無層級節制體系。因此，非營利組織多具有高度的彈性，能迅速做出決策，並能因應環境的需求而做適當改變。

特徵-志願性團體與公共利益屬性

1.志願性團體

非營利組織包括某些程度的志願參與機構活動的導引或事務的管理，特別是志願人員組成負責領導的董事會。

2.公共利益屬性

非營利組織是以促進公共利益為目的，並提供公共財(PublicGoods)。

分類-比特(B.J.Bitter)

1.公益類組織

(1)目的：提供公共服務。

(2)類別：

A.慈善事業。

B.教育文化機構。

C.科技研究組織。

D.私立基金會。

E.社會福利機構。

F.宗教團體。

G.政治團體。

2.互益類組織

(1)目的：提供組織成員(會員)間互益。

(2)類別：

A.社交俱樂部。

B.消費合作社、互助會及類似組織。

C.商會及職業團體。

分類-韓斯曼(H.Hansman)的分類

1.依財源籌措的方式來分

(1)捐贈型：其財源來自捐贈或補助，像是紅十字會等慈善機構。

(2)商業型：大部分所得來自財貨或勞務的銷售收入，像是醫院、療養院。

2.依組織控制的方式來分

(1)互助型：贊助人擁有選舉董事會的權力，像是俱樂部。

(2)企業型：組織的運作不受贊助人正式的監督或控制，通常是由一永久設立的董事會所控制，像是醫院。

分類-我國的分類

1.依人民團體法之規定

依據我國人民團體法之規定，人民團體可區分為職業團體(互益性)、社會團體(公益性)與政治團體(政治性)。

2.依民法之規定

依據我國民法之規定，則可分為社團法人與財團法人兩種：

(1)社團法人：係以「人」為基礎的集合，可區分為：

A.營利法人(如：公司)。

B.非營利法人(如：中間社團法人、公益社團法人)。

(2)財團法人：係以「財產」為基礎的集合，且一律為公益性質。

非營利組織的理論基礎

　　依據張潤書之觀點，非營利組織存在的原因，可從經濟面、政治面及社會面來加以探討：

1.經濟面：

(1)市場失靈理論。

(2)政府失靈理論。

2.政治面：

(1)第三者政府理論。

(2)組織位置理論。

3.社會面：志願主義。

經濟面：市場失靈理論

　　所謂市場失靈是指，市場機能的運作受到受到限制，其發生原因有二：

1.外部性(externalities)：

是指任何一位行為者影響另一未經同意的個體，而其行為是具有價值效益的影響；或某一經濟主體的經濟行為，無償影響到另一經濟主體的現象。

2.市場不完全性(marketimperfections)：

是指包括財貨、服務及市場中導致違反完全競爭模式的因素，其形成原因有：

(1)資訊不全：消費者對於品質與價格沒有完善的資訊或不具判斷能力。

(2)參與障礙：因巨額成本或管制性條件，使新企業無法參與競爭。

(3)風險：產業計畫隱藏了大規模的風險，使得一般民間部門不願承擔風險，拒絕進入此市場。

(4)規模漸增：當產量漸增，成本降低，則會產生大規模生產，獨佔或寡佔的情形發生。

(5)不穩定性：市場因經濟景氣與否，產生恐慌，增加市場混亂與瓦解的可能。

結語：

上述原因皆是源於追求利益極大化的結果，但是非營利組織之目的並非追求本身之利益，其具有「不分配盈餘」之特性，故不會降低品質以求組織利益，因此較為人民所信賴。

經濟面：政府失靈理論

　　所謂政府失靈是指，政府在提供公共服務上不足或無效率之現象，其原因為：

1.類別的限制：

政府係根據一般公眾之需求，提供公共服務，無法針對某一特定對象，施予特殊的公共服務。

2.多數主義的限制：

由於政府資源的有限性，反映了公共財多元衝突的可能性。因此，政府不可能提供所有的公共服務或解決所有的公共問題。

3.時間的限制：

此係指政務官的任期有限，因此可能忽略公共政策與社會問題應從長計議的重要性。

4.智慧的限制：此係反映政府固守單一信念的特質，無法有完整連貫的資訊與研究。

5.規模的限制：係指政府龐大、非人情化，及難以接近等特質。

結語：

根據以上論點，非營利組織可針對特殊對象提供公共服務；並可協助政府解決部份公共問題，解決政府資源有限之事實；而非營利組織來自於人民，易於和人民接近；因此，政府失靈可視為非營利組織存在之原因。

政治面：第三者政府理論

　　薩拉門(LasterM.Salamon)批評市場與政府失靈不能解釋非營利組織存在的原因，而提出「第三者政府理論」。

　　第三者政府理論認為，針對政府行動的轉變和多樣性，在公共服務的輸送上，必須仰賴非政府的機構，即政府透過代理人來運作。第三者政府的產生，係源自一方面要調和人民對公共服務的渴望，一方面又懼怕政府權力過度擴張，而企圖透過第三者來增進政府提供公共服務的角色與功能，使政府的權力無法恣意擴張。

　　薩拉門認為，市場失靈、政府失靈理論，視非營利組織的存在都是次要的，為彌補其缺失；但是第三者政府理論則不認為非營利組織僅僅是反映政府與市場的失靈，而是一種優先機制，藉以提供集體財(collectivegoods)與服務。

政治面：組織位置理論

　　任何組織在面對市場競爭壓力之下，都有可能選擇迴避競爭與不確定結果的風險。例如要求法律的保護，反對其他的競爭者。從組織與環境的關係而言，此種迴避現象，即稱之為組織惰性現象。換言之，亦即組織缺乏回應性與效率。

　　西貝兒(Seibel)認為第三部門的組織行為較不重視效率及回應性，因此使得第三部門能緩和民主政治系統之合法性困境，而這也正代表非營利組織的適當位置(niche，或譯為”利基”)。換句話說，非營利組織能在不助長組織惰性的危險下，得以降低其組織的回應及效率取向的風險。

社會面：志願主義

　　非營利組織乃基於志願主義(voluntarism)的精神，積極投注於社會福利、慈善救助等工作。然而，志願工作者無論是個人、團體或組織，其動力並非來有形的金錢或物質報酬，主要是源於積極奉獻的利他主義，因此，志願工作者的管理終究有別於一般以營利為取向的企業組織。

非營利組織的角色

　　根據克拉瑪(R.M.Kraemer)的見解，非營利組織在現代國家之角色與功能可歸納為：

1.先驅者：

即非營利組織常先會有豐富創意或示範性構想，再被政府接受採用。

2.改革或倡導者：

即組織被期待成為批評者、看守者、或給予壓力者，以促使政府改善或建立合乎需要的服務。

3.價值守護者：

非營利組織被期待本著倡導、參與、及改革的精神，來改善社會，並能主動關懷少數團體。

4.服務提供者：

非營利組織的服務是有彈性的，經常是選擇政府未做、不想做或較不願意做但符合大眾需要的服務來做。

非營利組織在公共服務上扮演的角色

(一)發展公共政策與監督市場

1.發展公共政策

非營利組織廣泛地運用影響力，來塑造政府的決策，對於長程政策，尤能持續地研究並分析，並提供資訊與觀點，具有釐清並協助地方、區域及全國性公共事務的功能。例如：消費者文教基金會，即致力於消費者的保護行動，並促使政府重視此一問題，因此政府才成立了消費者保護委員會。

2.監督市場

在政府或立法委員無法充分發揮功能的情況時，非營利組織可以直接提供不同的選擇方案，並成為其他方案的評比標準。例如：消基會時常檢測市面上銷售之物品，並公佈其檢驗結果，給人民做為購買該項產品的參考。

(二)監督政府與提供政府不能提供之服務

1.監督政府

為促進公益，非營利組織將會不斷刺激民主政府與社會公民，使政府與公民在「社會責任」下能夠更關心並投入社會的服務。例如：各類型的環保團體，對政府的環保措施，就常發揮監督的功能，如山坡地之開發、水源地之保護。

2.提供政府不能提供之服務

有些領域，例如：宗教，政府能介入的不多，此時將有賴於這些宗教性的非營利組織，來提供人們心靈的歸屬，強化社會道德的價值，以及穩定社會的功能。

(三)監督政府與提供政府不能提供之服務

1.監督政府

為促進公益，非營利組織將會不斷刺激民主政府與社會公民，使政府與公民在「社會責任」下能夠更關心並投入社會的服務。例如：各類型的環保團體，對政府的環保措施，就常發揮監督的功能，如山坡地之開發、水源地之保護。

2.提供政府不能提供之服務

有些領域，例如：宗教，政府能介入的不多，此時將有賴於這些宗教性的非營利組織，來提供人們心靈的歸屬，強化社會道德的價值，以及穩定社會的功能。

(四)支持特殊性公共利益及少數團體與溝通各部門

1.支持特殊性公共利益及少數團體

對於多數決或偏見所排斥的社會運動及公共利益，非營利組織都能給予支持。而政府高層往往在特殊性事務上，缺少決策判斷的基礎﹔相反地，非營利組織卻能在小規模的問題上，更具敏感、效率與運作能力。

2.溝通各部門

由於非營利組織有著不營利之特性且不具有政府的型態，使得非營利組織更能協助溝通政府部門與企業部門的活動，以追求公共利益。

(五)創造新的想法與變遷和促進積極的公民資格與利他主義

1.創造新的想法與變遷

政府部門往往習以現有的策略來解決問題，不易採用新觀念及新作法﹔相反地，非營利組織在沒有選民壓力的情況下，得以不斷獲得充分的機會與經驗，而成為新理念的開拓先鋒。

2.促進積極的公民資格與利他主義

非營利組織最重要的功能，就是他們提供了更多的參與機會，換言之，他們提供了公共精神的創造與活動的出口，在利他活動上扮演相當有效的媒介，持續鼓勵利他主義，積極介入公共目標。

非營利組織在公共服務上的限制

1.性質上的限制

(1)由於非營利組織乃屬民間組織，因此有關執行公權力的就無法由非營利組織來完成。例如：員警業務。

(2)非營利組織的成立，通常也都是為了單一目的而成立，且其成員也並非皆是具有專業知識的專家，故無法提供多元的服務。

(3)非營利組織往往受制於本身能力的不足，而不可能面面俱到。

2.範圍上的限制

非營利組織多為草根性團體發展而成，組織成員的能力與經費來源多寡等，不可能與政府官僚相比，因此，其所關心議題及所能提供之公共服務多有一定範圍，且多與本身密切相關者為優先，故無法普及。

3.組織本身的限制

由於非營利組織本身係屬民間組織，不具公權力。因此，其所提供的服務範圍便受到相當的限制，且其能發揮影響力的政策範圍亦因而受限。舉例說明如下：

(1)較能發揮影響力的政策：

A.特定經濟發展政策、公共投資政策、財政支援政策、區域發展政策、勞工政策、鄉村政策、環保政策、消費者保護政策。

B.福利政策、社會救濟政策、衛生健康政策。

C.一般社會政策、教育政策、公共建設政策、治安政策。

(2)較不能發揮影響力的政策：

A.預算政策、財政改革政策、稅制改革政策。

B.國防政策、都市計畫政策、都市行政改革政策、土地政策。

C.外交政策、種族政策、民權抗爭問題。　

非營利組織對公共行政發展之啟示

　　就非營利組織對公共行政發展的啟示而言，非營利組織的許多精神與作法值得公共行政發展參考的，有以下四點：

1.加強公共服務：

現今福利國家時代的公共行政特質就是公共服務，而非營利組織的主要精神之一即為無私無我的提供公共服務。因此，公部門應學習此一精神而為人民提供最佳的服務。

2.擺脫經濟效率宰制：

過去吾人總是習於運用效率之觀點來分析公共政策，然而，效率只是一種評估方法而非目的。職此之故，公共行政的理論與實務，應掙脫以經濟效率如此狹隘的眼光來觀察、評估政策之良窳，而改以公共利益的角度、公共服務的提供作為新的考慮重點。

3.設計更民主更開放的公共組織：

非營利組織的成員多係基於共同信念及理想而結合的，其互動行為是平等民主的，而人員對領導者的接受是沒有條件的，是心悅誠服的，在這樣的組織氣候下，人員會自動自發的為組織目標奉獻，而這也正是公部門應當學習努力的方向。

4.提昇公務人員志願服務的意願：

雖然公務人員是受雇於政府，但其所從事的工作卻是為民服務，所以應該倣效非營利組織成員志願服務的精神，事事以民眾福祉為優先考慮，而非個人的私益。

非營利組織與政府的互動-Gamwell之四大互動模式

　　政府與非營利組織的互動模式，學者Gamwell依據「組織偏好的價值目標」與「達成目標偏好的手段」兩大構面，區分成以下四大模式：

1.合作模式：係指政府與非營利組織分享共同的價值目標以及達成目標的手段。

2.衝突模式：係指政府與非營利組織彼此間有著不同的價值目標以及達成目標的手段。

3.互補模式：

係指當政府與非營利組織有著共同的目標，而透過不同的手段來各取所需。如：政府提供法規；非營利組織提供多樣化的服務。

4.競逐模式：係指政府與非營利組織間雖看似擁有共同的手段，但卻在所欲達成的目標上迥然相異。

非營利組織與政府的互動-互動之行政效益

政府與非營利組織互動之行政效益有以下數端：

1.發揮互補功能，拓展公共服務。

2.廣納政策建言，凝聚共識與支持。

3.閒置勞力再生產，提升政府行政效率。

4.促進公民參與，社區發展。

5.形成政府參與國際事務的另類途徑。

組織病象之白京生定律(Parkinson’sLaw)

1.行政首長多喜歡增加用人

此即機關組織中常見的所謂「建立王國」之現象，平均每年約增加百分之五或六左右。

2.機關成立的年代愈久，其成員的素質便愈來愈低

因為首長多不喜歡用比自己才能高的人，以免日後形成職務的競爭者。

3.機關開會時間的長短，與議題的重要性成反比

遇到小事無關痛養，紛紛發言；遇到大事卻噤若寒蟬，會議很快結束。

4.機關採用委員會形態的組織愈來愈多，效能卻相對低落

委員會之集體決議效率低落，且內部易結黨營私。

5.機關內部的行政效率日趨低落，但外表的建築及設備卻日趨豪華與壯麗

凡是大興土木，建築華麗之辦公廳處的機關，便可推測該機關正在日趨腐敗之中。

6.機關至年終會「消化預算」

為了避免下年度預算被刪減，所以年底前傾向將可用預算用盡。

組織病象之墨菲定律(Murphy’sLaw)

1.會出錯的事情，一定會發生。

2.會出錯的事情，一定會在最糟糕的時機發生。

3.假如眾多事情都有機會出錯，那出錯者一定是為害最大的事情。

4.每件事情都會推託拉遲。

5.如果不管事情，放手任它去，會把事情愈搞愈糟。

6.事情絕不會像外表看來那般簡單。

7.老天總是偏袒隱性缺失。

8.假如任何事情看起來都運作順利，那你一定忽略了某些事情。

結論：強調看似細微或不起眼之處，經常是問題產生的根源。

組織病象之寡頭制鐵律(IronLawofOligarchy)

1.邁可斯(R.Michels)所提出

寡頭制鐵律為德國學者密歇耳(R.Michels，或譯邁可斯)於其所著《政黨(PoliticalParties)》一書中所提出，他認為「寡頭政制」才是最普遍的制度。

2.邁可斯的看法

邁可斯認為「機關組織規模越大，領導階層的權力就越大，部屬的權力就越小，權力最後都集中於少數人手中」。

3.寡頭制鐵律容易發生以下之病象

(1)增加溝通的困難，使下情不能上達，上令也不能貫徹執行。

(2)少數人決定多數人的命運，不合乎民主的要求。

(3)寡頭領導者之間，往往因為爭權奪利，形成嚴重的鬥爭。

組織病象之由於法規過分森嚴所引起的病象

1.人員一切依規定辦公、循例行事，自己毫無主見、缺乏主動精神。

2.法規森嚴導致行政手續的繁瑣，造成了嚴重的「形式主義」。

3.法規森嚴容易造成「官僚作風及科員政治」。

4.法規森嚴容易形成「紅包」政治，污染政治風氣，造成人員玩法弄權。

5.法規森嚴容易使行政人員產生「目標錯置」的現象。

6.法規往往失之呆板，將使機關無法隨機應變，及因事制宜的適應。

組織病象之由於權力過分集中所引起的病象

1.首長一人能力有限，而且見識不夠廣博，所作的決定往往失之偏頗或不夠周詳。

2.缺乏民主精神，使部下不能充分發揮自己的長處，阻塞了部下上進之心。

3.機關人員多以聽命於首長而工作，自己不願主動的去做事，容易養成一種「多做多錯，少做少錯，不做不錯」的作風，毫無責任心可言。

4.增加部屬的自卑感，甚至對工作及機關產生厭倦的心理，對首長敬而遠之，機關陷入一種死氣沉沉的狀況。

組織病象之重要理論-邁爾斯定律(Mile’sLaw)

　　所謂「職位決定立場」，意指「人在江湖，身不由己；換了位置，就換了腦袋」。除此之外，尚有下列其他主張：

1.權責不相當。

2.向上爭權、向下攬權。

3.侍候多名上司非難事。

4.管理者愛說不愛聽。

5.中層幹部兩面光。

6.服務惡化以致不滿提升。

組織病象之重要理論-不稀罕效應與彼得定律(Peter’sPrinciple)

1.不稀罕效應

(1)所謂「不稀罕效應」(BOHICA)是一種「反革新情結」，意指當機關組織在推動行政革新時，組織成員對革新計畫抱持抵制的態度，認為只要忍耐即可不受影響。

(2)換言之，亦即把組織的革新計劃視作「舊酒新瓶」的管理技倆，只要員工刻意忽視，久而久之革新計劃最後必定無疾而終。

2.彼得定律(Peter’sPrinciple)

(1)所謂彼得定律(PeterPrinciple)是指「在層級節制的體系中，每一成員傾向被擢升至其無法勝任的職位上」。

(2)換言之，一個人的知職能力在升至工作職場某一職位時，會達到極限，需要進修訓練，始能勝任更高的職位。

(3)故彼得定律是在描述組織員工之知識能力與「職務升遷」之關係。

組織病象的改進之道

(一)分權(Decentralization)

根據杜拉克(P.Drucker)之見解，採用分權制度可以達到診治現代行政組織病象之目的，區分如下：

1.聯邦分權制度：

這是將美國聯邦政府的分權制度用之於一般的行政組織上，亦即「垂直分權」之概念。換言之，就是將組織區分為決策單位和執行單位，各自有管轄權責與範圍，並相輔相成，如此便可減少首長權力集中以及寡頭制的缺點。

2.功能分權制度：

係指按照機關的性質與工作進行「水平分權」，亦即古立克所謂的按功能分部化。

(二)民主(Democracy)

　　現代行政組織所表現的官僚作風或權力集中，造成了許多不良的現象，除了要用分權的方式來矯正外，還要灌輸民主的思想，採行民主領導，使人員能參與決策，進而培養責任心、榮譽感以及自動自發的精神。

(三)簡化(Simplification)

　　現代行政組織的病態既有組織龐大、法規紛繁及手續複雜等，其診治之道應採簡化，方式如下：

1.行政組織之簡化：包括裁併機關、減少層級等。

2.組織人員應予減少：

係指機關應按實際的需要來選用人員，以避免為建立王國所產生之衝突，以及減少不必要的公帑浪費。

3.法令規章的簡化：

將許多彼此重覆、甚至相互牴觸的法令規章，加以合併、廢除或修改。

4.工作方式或手續之簡化：

除加強授權、減少公文傳遞外，更重要的則是運用科學方法來分析工作，將工作進程簡化到最少。

人事分類制度

品位分類制度

　　所謂「品位分類制」乃係以「人」為中心，亦即以公務員個人所具有的資歷，做為分類的標準與依據。

品位代表「地位之高低」、「資格之深淺」和「報酬之多寡」。

品位高低和所任工作職責之難易程度間的關係未必對應。

品位分類制度-優缺點

1.優點(特色)

(1)結構富於彈性，方便機關職務調整。

(2)等級劃分較少，晉升幅度較大。

(3)比較簡單易行。

(4)保證文官工作的穩定性。

(5)以「名分」鼓勵公務人員，只要取得較高的品位，便可得較多的酬勞。

2.缺點

(1)對人不對事：只以人的身份作為分類標準，未考慮工作性質及能力高低。

(2)年資重於才能：服務年資為人員晉升的主要因素，而非技術才能。

(3)忽視專業化：只注重人員地位高低的設計，未能注意工作本身的專業。

職位分類制度

　　所謂「職位分類制」乃係以「事」(工作)為中心，因事設職，按職擇人。

　　分類的標準與依據為「工作性質」、「工作的繁簡難易」、「責任的輕重」和「資格條件的高低」。

　　職位分類制係承襲「科學管理」觀點，強調經由運用職位、職等和職級來建立人事管理制度，藉此達成有效管理與同工同酬的目標。

　　文官本身的等級和職位等級合二為一，官與職融合為一體。

職位分類制度告訴了管理者員工職位所需的工作資格和專業，並設計了陞遷的階梯。

職位分類制度-優點(特色)

1.強調「同工同酬」，亦即同一職等的人員，其報酬待遇是差不多的。

2.重視專業，強調「專才專用」。

3.首先要做好工作評價、職位歸級等準備工作，因此難度比較大。

4.以工作鼓勵公務人員，職責較繁重，方能得到較高的報酬。

5.職等劃分較多，非經評量鑑定不能升等。

6.重視科學管理的方法。

人事分類制度之職位分類制度-構成要素

職位分類之構成因素，大致有以下五項：

1.職系：工作性質相同，而責任輕重和困難程度不同的一些職位系列。

2.職等：工作性質不同，但困難程度、職責輕重、工作資格條件相同的職位。

3.職位：職位分類結構之基礎，為最基本的構成因素。

4.職組：工作性質相近的若干職系之集合。

5.職門：工作性質相近的若干職組之集合。

人事分類制度之職位分類制度-與品位分類制的比較

1.品位分類制

(1)重心：以「人」為中心。

(2)鼓勵手段：以「名」來鼓勵。

(3)升遷難易：由下級升到上級比較容易。

(4)職等多寡：職等劃分較少。

(5)適合對象：適合「領導管理」之通才。

2.職位分類制

(1)重心：以「事」為中心。

(2)鼓勵手段：以「利」來鼓勵。

(3)升遷難易：需經過多次考試，比較困難。

(4)職等多寡：職等劃分較多。

(5)適合對象：適合「專業性工作」之專才。

人事分類制度之我國新人事制度

1.定義

所謂「新人事制度」乃融合「職位分類制」與「品位分類制」而成的一種人事制度，因此稱之為「官等職等併立制」，於民國76年開始實施。

2.我國新人事制度的特點

此一制度的實施有以下四項特點：

(1)官等、職等區分及配置：

我國新人事制度將官等區分為簡任、薦任、委任三等，而職等則區分為十四等，最高為第十四職等，其配置如下：

A.委任為「第一至第五職等」。

B.薦任為「第六至第九職等」。

C.簡任為「第十至第十四職等」。

(2)簡併職系職組：將所有職系與職組合理調整，加以簡併。

(3)職務列等：職務列等具有彈性，即一個職務可列兩個或三個職等。

(4)職務歸系：各機關對法定之職務，訂定職務說明書。

人事機關的體制結構

幕僚制(人事幕僚機關)

所謂幕僚制是指人事主管機關隸屬於最高行政首長(內閣總理或總統)之管轄，乃為最高行政機關的之人事幕僚機關。依其是否與各行政部門平行運作，可分為「部內制」與「部外制」，茲說明如下：

1.部外制：

(1)所謂部外制是指，人事行政權集中由與各行政部門平行的機關統一行使者，亦即在行政部門之外，另設立不受部門行政主管指揮監督的人事機關，但仍受最高行政首長的指揮監督。

(2)如美國在1978年以前的「文官委員會」、日本「人事院」等都是部外制的適例。

2.部內制：

(1)所謂部內制是指，人事行政權分由各行政部門自理其人事行政業務。

(2)如二戰前的法國即採此制。

部外制的優缺點

1.部外制的優點

(1)不受政黨與行政首長的干預控制，較能客觀公正的為國選才。

(2)較能集中人力、財力、物力，對人事行政做通盤周詳的籌劃。

(3)採用公開競爭的考試方法，可避免徇私舞弊。

2.部外制的缺點

(1)行政部門時常不能與人事機構密切配合，或受制太多，而未能發揮功能。

(2)對實際行政的需要，並不十分了解，所採措施常常不能對症下藥。

(3)人事業務中，原應屬於行政部門首長者，如：獎懲、陞遷等，一旦強行分出，不但削弱了領導權，且破壞了組織功能及行政責任的完整性。

部內制的優缺點

1.部內制的優點

(1)各部門的人事機構，對本部門情形有相當了解，措施較能切合時弊，配合實際需要。

(2)各行政部門兼含人事權，職權上既無衝突，且易收事權統一，增進效率。

(3)工作無須往來協調商榷，較能掌握時機。

2.部內制的缺點

(1)人事行政事務之處理，各部各自為政，步調不一。

(2)各部自成人事行政體系，政府整體人事行政不易配合改革。

(3)人事組織分散於各部，則各部人才設備均易產生不足。

人事機關的體制結構之獨立制(人事獨立機關)

　　獨立制為我國獨有的制度，根據憲法本文的規定，我國考試院綜攬全部人事行政權，並統一決策與執行。就此一特性而言，類似部外制；但就地位而言，考試院卻獨立於行政院(最高行政首長)之外，彼此平行不相隸屬，故宜稱為「人事獨立機關」或稱「獨立制」或「院外制」，以示有別於「部外制」。

　　從行政管理觀點而言，「院外制」亦有如「部外制」的缺點。為求略加改善，我國於民國56年設立「行政院人事行政局」，以作為獨立的人事權與行政權之間的連繫機構。因此我國最新的人事行政管理機關的制度結構，乃「獨立制」與「幕僚制」並容的折衷結構型態。

我國人事行政機關

(一)考試院

1.依中華民國憲法規定，考試院為我國最高人事行政主管機關。

2.考試院職權：

(1)依據憲法增修條文第六條第一項規定，考試院為國家最高考試機關，掌理下列事項：

A.考試。

B.公務人員之銓敘、保障、撫卹、退休。

C.公務人員任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之法制事項。

(2)依據考試院組織法規定，考試院行使憲法所賦予之職權，對各機關執行有關考銓業務並有監督之權。

3.關於考試院的組織，包括決策機構與執行機構：

(1)決策機構：考試院會議(採委員制的組織型態)。

(2)執行機構：包含考選部、銓敘部、公務人員保障暨培訓委員會(簡稱保訓會)。

4.保訓會的工作職掌，包括：

(1)公務人員進修訓練。

(2)考試錄取人員訓練。

(3)升官等訓練。

(4)行政中立訓練。

5考試院除上述重要機關外，尚有國家文官培訓所、公務人員退休撫卹基金管理委員會等機構。

(二)行政院人事行政局

1.民國56年，政府依據憲法增修條文，成立行政院人事行政局，掌理部分的人事權。

2.其職掌為行政院所屬機關之人事行政，以及考試院所未掌理之人事事項，亦即公務人員任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之執行事項。

3.人事行政局所屬機關包括：公務人力發展中心、地方行政研習中心。

4.民國101年，配合行政院組織再造，已更名為人事行政總處。

美國人事制度發展史

(一)仕紳制度時期(1789～1828年)

1.始於華盛頓總統

為樹立文官長遠發展的良好慣例，華盛頓總統特別注重「品格合適」的用人標準，希望延攬家世良好、才德兼備者進入政府服務。

2.結束於傑克遜總統上任

傑克遜總統認為仕紳制的弊端有：

(1)任期長久的文官容易與民眾產生疏離。

(2)聯邦文官深染上流階級的偏見，此乃美國這樣的民主國家難以忍受。

(3)聯邦文官久任其位，將造成文官體系的老化。

(二)分贓制度時期(1829～1882年)

1.始於傑克遜總統

(1)1829年，傑克遜總統主張將「分贓制度」予以制度化。

(2)美國傑克遜總統曾提出「官職轉換」和「分肥者即勝選者」之論點來支持分贓制度。

2.分贓制度的意涵

所謂「分贓制度」，係指：

(1)傳統以政黨關係取得公職的制度。

(2)分贓制是一種「一旦政黨所屬候選人當選，其同黨與支持者即獲得出任公職以為回報」的人事制度。

(3)所謂「一朝天子一朝臣」、「一人得道、雞犬升天」，正是分贓制的最好寫照。

3.分贓制的弊端

選舉勝利的政黨可以從事政治分贓，因此分贓制的實施曾引起高度的政治競爭。

(三)功績制度時期(1883～1977年)

1.始於1883年潘德頓法

美國國會於1883年通過文官法(潘德頓法)，象徵著美國人事制度的發展進入「功績制度」時期。

2.功績原則

(1)潘德頓法主張以「功績原則」來甄選人才，其目的在於減少貪瀆腐敗。

(2)所謂「功績原則」，是指行政機關對於人才的選用、陞遷、調遣，強調依其個人之能力、資格及績效等客觀性因素為考量。

3.「功績制」之主要特點

(1)主要在改革「分贓制」的流弊。

(2)事務官主要經由考試任用，強調才能取向與公開競爭。

(3)政務官負責政策制定；事務官在國會監督下忠實履行執行工作。

4.功績制的實施在於達成四大目標(亦為其主要特徵)

(1)透過公開競爭的考試來任用人員。

(2)文官制度之「去政治化」。

(3)職位任期的保障。

(4)成立「文官委員會」，使公職人員免受迫害。

(四)文官改革時期(1978年～迄今)

1.始於1978年文官改革法

1978年，卡特總統實施文官改革法，使人事制度進入「文官改革」時期。

2.卡特將過去的文官委員會改組為下列數個機關，分別為

(1)功績制保護委員會：

A.其職掌乃針對違反人事規則的聯邦公職人員施予制裁，並為遭受不利處分(如降級或解職的)聯邦公職人員舉行公聽申訴，以保障其權益。

B.再者，功績制保護委員會還擁有特別的權威以保障「弊端舉發者」(whistle-blower)，以鼓勵揭發行政機關的浪費、欺瞞或濫權，免受被報復之虞。

C.其次，功績制保護委員會下設有「特別檢舉處」，以確保功績制度原則與要件，以及人事法律與規則不致被違反，並調查聯邦官員與機關的活動。

(2)聯邦勞動關係局：

其設立旨在體現人事行政的法律觀點，其職責乃在監督聯邦事務的集體協商之進行。

(3)平等就業機會委員會：

A.為保障少數族群或弱勢團體有進入政府任公職之機會，於是1987年的文官改革法便宣示，應讓聯邦政府的文官制度具有全國性的「社會代表性」。

B.準此，平等就業機會委員會的主要職責，即在促進少數民族和婦女在聯邦政府的勞力雇用上能夠擁有代表性，同時藉由「權益平等促進行動」以達成政治的回應性。

(4)人事管理局：

主要來履行過去文官委員會之考試、訓練、退休、薪給、考績與監督等人事管理工作，成為總統在人事行政管理的重要幕僚機構。

(5)資深文官職(theSeniorExecutiveService,簡稱SES)：

A.資深文官職之設置乃參考自英國高級文官的模式，旨在擴大高級文官的能力以及增加運用的彈性，進而確保高階文官對於國家政策目標的回應性，使官僚制度之管理與政治功能共冶於一爐。

B.其設計的目的有三：

a.讓公共管理的技能與專業能夠在不同組織間相互交流。

b.高級文官人員在不同單位流通，可增加更廣泛的公共利益視野。

c.發揮政治主管任命與領導高級文官的彈性，以期貫徹政策命令。