行政基本意涵

從「政治觀點」來定義行政基本意涵其看法又可分為兩派：

(一)以「三權分立」為論述基礎：

1.其代表人物魏勞卑(Willoughby)認為「行政就是政府行政部門所管轄的事務」，言下之意是指行政是專屬「行政部門」管轄的事務。

2.然而此一定義過於狹隘，因為所謂的公務並不只限於行政部門，其他的政府機關(例如立法、司法部門)亦有行政現象存在，如：組織結構、財務管理、人事管理等。

(二)以「政治與行政二分」為論述基礎：

1.政治、行政二分學派代表人物之一的古德諾(F. Goodnow)曾說：「政治是國家意志的表現，行政是國家意志的執行」，言下之意是指政治的工作在於「政策決定」，而行政則是扮演「政策執行」的角色。

2.然而，政治與行政不易作嚴格的劃分，因為行政的執行，根本不能脫離政治；相反地，很多所謂政治問題亦不能不顧及行政事實與情況，即使議會在作決策時，亦必須與行政官員保持良好的溝通，這樣所作的決策才具有可行性。

從「管理觀點」來定義行政基本意涵

　　由於受到「科學管理」運動之影響，政府欲將民間企業所注重的效率、利潤與成本觀念，而使生產力提高之方法引進公部門，藉以提昇政府的效率，以達成公共行政目標。以下茲列舉幾位代表性的學者，以管理的觀點來解釋行政：

(一)懷特(L.D. White)說：「行政乃是為完成某種目的時，對許多人所作的指揮、協調與控制」。

(二)賽蒙(H.A. Simon)認為「最廣義的行政就是，為達到共同目的時所做的合作之集體行動」。

(三)費堯(H. Fayol)認為行政就是「P.O.C.C.C.」，亦即計畫(Plan)、組織(Organize)、領導(Command)、協調(Coordinate)以及考核監督(Control)等五大項目所構成的功能表現。

(四)古立克(Gulick)與尤偉克(Urwick)則提出七字箴言「P.O.S.D.C.O.R.B.」來說明行政的意涵，根據這七個字的內容，行政就是：

1.Planning(計劃)：釐清切實可行的計畫。

2.Organizing(組織)：建立合理的組織。

3.Staffing(用人)：選拔及有效管理組織的人員。

4.Directing(領導)：對人員施以正確的領導。

5.Coordinating(協調)：協調各人員及各單位間的意見及行動。

6.Reporting(報告)：定期地向有關單位、人員及公眾作報告，使瞭解進度或情況。

7.Budgeting(預算)：有效的運用金錢與經費。

(五)我國行政學鼻祖張金鑑教授曾以「十五M」來說明行政的意義，其中所指涉的重點包括目標、計畫、人員、金錢、領導、激勵等內容。

從「公共政策觀點」來定義行政基本意涵

(一)此學派的學者認為行政與公共政策實為不可分割之一體兩面，因為政府是政策的釐訂者與執行者，其政策的規劃與執行之一連串過程，就是行政。

(二)誠如國內著名學者吳定之界定，公共政策係指政府機關為解決某項公共問題或滿足某項公眾需求，決定作為或不作為及如何作為的相關活動。

從「公共性觀點」來定義行政基本意涵:

(一)此學派的論者認為，不管是從「政治的」、「管理的」或「公共政策的」觀點來看公共行政，仍止於描述性的說明，往往忽略了行政本身的獨特性質。

(二)此一觀點和1968年在美國發展的「新公共行政運動」有著密不可分的關係。此一學派主張行政研究和理論不能偏離民主社會所關切的公平、正義、自由等倫理價值，而公共行政之重點亦是在於實現公共目的。

(三)換言之，「公共性」已成為公共行政的主要特質。因此，行政在單純的管理活動之外，絕不能片刻忘懷其根本的使命，亦即維護並創造公共利益，進而有效實現公共目的。

(四)故行政人員一方面要考慮管理之效率和效能，另一方面更要關心公眾的需求與願望，積極發揮「效率」(Efficiency)、「回應」(Responsiveness)及「前瞻」(Proactive)三種角色功能。

公私部門

　　艾里森(G.T. Allison)與薛瑞(W. Sayre)之觀點探討公私部門本質上是否有其差異。

　　他們認為公部門與私部門在重要處不同，在不重要處相同，亦即兩者是「異大於同」。換言之，公共行政與企業管理在本質上有極大差異，誠如艾里森所說：「兩者差別的重要性，遠勝於其相似之處」。

　　波茲曼(B. Bozeman)之觀點探討公私部門本質上是否有其差異:

波茲曼(B. Bozeman)認為公部門與私部門在重要處相同，在不重要處不同，亦即兩者是「同大於異」。換言之，公共行政與企業管理在本質上並沒有差異。

公共行政之特性

　　有關公共行政之獨特性質，張潤書老師之看法說明如下：

張潤書老師認為，公共行政與企業管理雖然有其相同點，但仍有其相異之處，茲分述如下：

(一)目的與動機不同：

公共行政的主要目的與動機在於，謀求社會的「公共利益」，加強對人民的服務；而企業管理的目的與動機，則在追求「個人私利」，亦即民間企業是以賺錢為目的。

(二)獨佔與競爭的不同：

政府行政是具有「獨佔性」的，許多政府管轄的事務，除非得到政府的許可或授權，否則其他團體與人民是無法從事的；而企業經營強調的是「自由競爭」，任何人都不得壟斷市場。

(三)政治考慮之不同：

在民主政治下，政府施政必須受到民意代表與輿論的批評與監督，絕不能罔顧民意，為所欲為，因此政府行政須考量較多的政治因素；而企業經營則比較不須考慮政治因素。

(四)對外在環境因應的程度不同：

一般而言，民間企業可針對外在環境的變化，迅速因應並調整本身的管理；但政府因受到立法監督與預算控制等影響，自然無法如企業那樣快速反應，其進步與革新的速度亦較企業組織緩慢。

(五)組織目標的評估不同：

政府行政的目的在於謀求公共利益，然而所謂的公共利益，其內容與意涵往往過於抽象，而顯得模糊不清，再者政府由於欠缺明確的組織目標，導致施政績效難以衡量。相對而言，企業組織的目標大多以「獲利」為主要考量，其績效通常也可以明確的金錢數字來衡量。

(六)決策的程序不同：

在民主的政體下，政府行政講究「依法行政」與「正當法律程序」的原則，然而如此將使得決策的程序顯得過於冗長；而企業組織的事權通常得以有效集中指揮，至於決策程序可視實際狀況加以簡化，不受法律之限制。

(七)受公眾監督的程度不同：

在民主的社會中，政府的任何行為都必須接受公眾或輿論的批評與監督；然而企業管理最多只須向股東報告營運狀況即可。基本上，相較於政府行政的「開放性」，企業管理則強調「私密性」。

從空大版之觀點來看公共行政之特性

一般而言，公共管理較為明顯的特性有四，說明如下：

1.法令限制較多：

政府機關經常是「法有明文規定乃可以做」；而企業是「法無禁止就可以做」，兩者完全不同。

2.公共監督：

政府機關必須接受來自四面八方的意見、關注、批評與監督，包括議會、傳播媒體、利益團體、民眾等，且在運作上須開放讓外界知悉(民眾對政府的運作有知的權利)，俗稱「金魚缸效應」。

3.目標多元又低度相容：

企業組織所追求的各種目標，以效率為首；而政府機關所追求的目標，除了效率外，尚且兼顧其他目標，如：公平、正義等價值。效率與公正之間，往往是相互衝突，而難以兼顧的。

4.績效難以衡量：

企業組織的營運狀況大多可以數字來加以表示或統計，故績效較易衡量；另一方面，由於政府機關所提供的大多是無形的服務，且其績效大多無法以數字來精確表示，例如：治安改善的各項數據未必能獲得民眾的認同。因此，政府的績效通常難以衡量。

對於公共行政的獨特性質，吳瓊恩老師提出下列七項特質，如下：

(一)公共行政的活動深受法律規章與規則程序的嚴格限制。

(二)權威的割裂：

為防範絕對的權力使人絕對的腐化，政治愈民主的國家，愈重視權威的分立與制衡，行政亦必須接受各方面不同的監督。

(三)公共行政必須受到高度的政治監督。

(四)公共行政常受政治因素影響相當深遠。

(五)公共行政之組織目標大多模糊不清且難以測量。

(六)公共行政較具有「強制性」之特質：

政府施政的公權力皆來自法律授權，故較具有強制性。

(七)公共行政提供「公共財」，故較不受市場競爭之影響：

政府所提供之財貨與服務，幾乎均屬於「公共財」(public goods)。由於政府是唯一的生產者，故較無市場競爭之問題。

學者羅聖朋(D. Rosenbloom)提出四個面向，說明公共組織之公共性：

(一)憲政體制：

公共組織的公共性，必須經由憲政體制方能體現。公共組織必須面對不同的權力核心，給予適當回應，方能順利運作。公共組織不僅要面對相關行政部門的競爭抗衡，也要接受立法部門的質詢監督。晚近，司法部門亦經由訴訟與釋憲之過程，對公共組織產生牽制的作用。

(二)公共利益：

民間企業的主要目標，在追求私人利益，而公共組織的存在目的，則在體現公共利益。因此，公共組織的運作方式，必須符合某些崇高的道德規範。

(三)市場機能：

整體而論，公共組織的運作缺乏市場機能的壓力，換言之，公共組織所提供的產品與服務，具有「合法獨佔」的性質，毋須面對自由競爭市場的壓力。如此將造成許多深遠的影響，其中有兩項最為顯著，其一是公共組織肩負供應公共財之義務，其次是行政績效的評估將難以進行。

(四)主權特質：

行政機關與公務人員，基於「公眾的信託」(public trust)，執行主權意志。行政機關的主要工作，是透過公共政策的規劃與執行，來對社會價值與資源進行權威性分配(authoritative allocation)。所謂「權威性」係指行政機關具有合法的公權力，必要時可用以強制貫徹公共的執行，這是企業組織所不具備的。

公共性的組成

所謂「公共」，其具備兩種涵義，分別為「成熟」與「關懷」：

(一)第一個涵義是「成熟」：

意指一個人在身體和心智上發展成熟，從而將重視個人私利轉變為超越自我，而去瞭解他人的利益。亦即公共是指一個人具備瞭解私人的行為結果將會影響他人的能力。

(二)第二個涵義是「關懷」：

隱含著「關係」(relationship)的重要性。

傅德瑞克森(H. G. Frederickson)認為公共行政之主要精髓在於追求公共性的實踐，而公共性主要由下列四者所組成：

(一)憲政體制：

建構公共行政公共性之一般理論的首要條件，乃植基於「憲政體制與憲法規範」。學者羅爾(Rohr)認為，政府的正當性是來自接納憲法的原始初衷，而非民主的選舉。

(二)德性的公民：

哈特(D.K. Hart)提出了實踐德性公民的四個面向：

1.民眾必須了解「國家的立國文獻」，並能「從事道德哲學」。

2.第二個面向是「信念」，公民必須深信美國典章價值是真實與正確的，而非只是心靈滿足或多數決的理念。

3.第三個面向是「承擔個人的道德責任」。在任何情況下，一旦這些典章價值遭受威脅，具有德性的公民都必須責無旁貸地去護衛這些價值。

4.第四個面向是「謙恭有禮」，包括三項內涵，分別為自我節制、寬容與行動。

(三)對集體與非集體公眾之回應：

針對集體與非集體的公眾利益，發展傾聽和回應的系統與程序，並對之加以維護。

(四)慈悲與大愛：

對於他人的慈悲與大愛，是建構公共性一般理論的關鍵。一般來說，國家的大愛，主要體現在對於憲法以及藉以建立之政府架構的尊重與尊敬，並竭盡所能讓所有子民身處安全、尊嚴與幸福之境地的強烈渴望。

傅德瑞克森(H. G. Frederickson)從下列五個途徑來分析公共性：

(一)多元主義途徑：

公共即「利益團體」。現代多元主義的誕生，基本上是對民族國家主權觀念的集體意識所產生的反動。該途徑認為民主社會的發展僅有政制設計的分立與制衡或制度的分化，只能達成「保障的機制」，若能再配合社會的多元，才可帶來「發展的利益」。

(二)公共選擇途徑：

公共即「理性的選擇者」。這種自利的假定所提供的公共觀點，正如同消費者的偏好在市場中的運作一般，強調每個人的利益雖有不同，但是公共的行動卻是被激勵的個人彼此互動的結果。

(三)立法途徑：

公共即「民意代表」。現代的民主政府在實務上大多採取代議民主而非直接民主。公眾授權於國會、市議會來依其目的行動，所以，它們幾被視為在公共行政的公共中最具正當性的代言者，而行政人員則被期盼會在立法者所創設的機構中行事，並遵行其所通過的法律。

(四)服務提供途徑：

公共即「受惠者」。所謂受惠者就是基層官僚所服務的個人或團體。換言之，基層官僚被期待成為其受惠者的倡導者，運用他們的技能、學養與知識，以確保其受惠者能享有最好的待遇。再者，基層官僚亦應發揮利他性的貢獻，而將受惠者的需求給予最為優先的考量。

(五)公民意識途徑：

公共即「公民」。所謂公民是指具有知識又肯參與公共事務之人民。在改革年代，不僅需要具有學養、功績選才之文官，也需要能積極參與公共事務，並了解憲法的仕紳階級。這樣的公民觀點所追求的不僅是一己之私利，也同時追求了公共利益。

吳定認為公共行政在追求三項價值：

(一)效率(Efficiency)：

即如何管理機關組織，以有效完成工作。

(二)回應(Responsive)：

即因應社會大眾參與影響公共事務，做好變遷管理的工作。對此，丹哈特(R. Denhardt)指出：「公共行政即關於公眾在追求各種社會價值的變遷過程中的管理。」

(三)前瞻(Proactive)：

即以積極主動的態度，引導社會的變遷。

五M

　　顧塞爾指出，現代行政人員除了是一個技術專家之外，亦是一個價值處理者，而且會面臨著如何平衡五大相互競爭之多元行政價值之當代挑戰。其以「五M」來形容這五項並非經常相容的行政價值：

(一)手段(Means)：

執行法律及服從命令是行政人員之職責所在，但因其為高層權威之被動性工具，故其仍要表現出效率、效能、及時與忠誠之行為。

(二)倫理(Morality)：

行政措施要維護正義、平等、誠實、個人權益等高層倫理性價值，而不能僅依據民主而行。

(三)民眾(Multitude)：

行政人員必須立即回應民眾的需求。

(四)市場(Market)：

公共行政要以市場經濟觀念來主導公共規模。

(五)任務(Mission)：

行政機關要適應多變之環境，使法律意義與時俱進，同時亦能秉持長期累積之專業知識，去界定公共利益及機關任務之內涵。

五Ｒ

　　現代化政府應扮演好下列五項角色，此即公共行政的五項價值：

(一)回應性(Responsiveness)：

行政人員必須回應社會多元的價值，亦即應熟悉民眾不同的問題與需求，並透過公共政策予以解決。

(二)責任性(Responsibility)：

政府的所作所為應對人民負起責任。

(三)代表性(Representation)：

政府人員的組成應符合社會人口的結構，亦即政府的組成份子應能代表社會多元的價值與利益。

(四)可靠性(Reliability)：

政府必須信守對人民的承諾，在預定的時間內完成對人民的服務。可靠性的另外一個意涵則是，政府總是能夠在第一次即可提供正確的資訊與服務，以贏得人民信賴。

(五)務實性(Realism)：

政府施政必須貼近人民的實際需求與感受。

公共利益

　　學者顧賽爾認為公共對談的主要政治象徵為「公共利益」，其會涵蓋六項建構性價值或規則：

(一)合法性與道德：

行政人員應本著正直與誠實的道德良知，依憲法行事。

(二)政治回應性：

即政府施政需符合民眾與相關團體之期望。

(三)政治共識：

即透過「交互主觀之瞭解」，來重塑彼此所冀求之理想。

(四)關注邏輯性：

即建立政策倡導與規範目標之有效連結，必須注意以下三點：

1.社會目標須有效而明晰。

2.政策倡導須能促進社會目標。

3.政策倡導本身須合理一致。

(五)考量結果：

公共對談所致力提升之相關價值。

(六)議程之覺察：

論及公共利益之對話，必須規避私人利益滲入公共領域之中。

公共利益的功能

(一)學者索洛夫(Frank J. Sorauf)曾指出，公共利益(public interest)是「有效的政治迷思」。意指公共利益雖然是一組抽象且模糊的概念，但其往往能吸納不同觀點之利益，並可使政策具備合法化之基礎。

(二)學者顧賽爾進一步歸納出公共利益的功能有四：

1.凝聚功能：

公共利益有模糊的符號作用，因此能吸納不同觀點之利益。

2.合法功能：

公共利益可使政策具備合法化之基礎並提升政策順服。

3.授權功能：

因公共利益的模糊性質，可使立法機關進行彈性授權。

4.代表功能：

公共利益可導引社會多數人，朝向經常受忽視之弱勢利益。

公共利益之判別

全中燮(Jong S. Jun)提出八項公共利益之判別準則：

(一)專業知識：

行政機關所做的建議是否考量專業的意見？

(二)倫理道德標準：

行政機關的新政策及其行動能否禁得起民眾之倫理與道德層面的檢驗。

(三)非預期之結果：

行政機關所做的建議是否進行充足的分析，以提供可能的長期效果說明？並且，該建議是否與短期價值相符？

(四)輿論民意：

對於社會爭論之問題，或媒體、公聽會等討論之議題所呈現出的民意或輿論，是否試圖加以查覺並納入考量？

(五)民主程序：

那些有話要說的人士是否已經表達意見？民眾參與是否有效？

(六)充分開放：

在政策形成過程中，有關協商、決策、背景資料、專業意見等，是否可供外界檢視？

(七)公民權利：

是否有證據顯示，不同的公民權利被納入考量，而且不會被新的政策所違反？

(八)共同利益：

行政機關所做的建議是否與特定利益較有關聯性，或者是它可反映較大社群的利益？

行政學典範

亨利(N. Henry)將行政學的發展區分為五個時期，稱之為五大典範，分述如下：

(一)典範一時期：政治與行政分立時期

1.時間：1900年～1926年。

2.典例範本：

(1)古德諾(F.J. Goodnow)之「政治與行政」(1900)。

(2)懷特(L.D. White)之「公共行政研究導論」(1926)。

3.主題：

強調政治與行政分開，前者是政策制定，後者乃政策執行，兩者應嚴格區分。

(二)典範二時期：建立行政原則時期

1.時間：1927年～1937年。

2.典例範本：

古立克(Gulick)、尤偉克(Urwick)之「行政科學論文集」(1937)

3.主題：

建立放諸四海皆準之行政原則，以達成組織的目標。

(三)典範三時期：行政學即「政治科學」時期

1.時間：1950年～1970年。

2.典例範本：

高斯(J.M. Gaus)的「公共行政理論趨勢」為代表。

3.主題：

(1)行政學已非一門獨立學科，而是政治學的同義語，是政治學的重點興趣範圍。結果造成行政學成為政治研究中之「次等公民」。

(2)將研究主題聚焦在「個案研究」與「比較行政」。

(四)典範四時期：行政學即「管理學」時期

1.時間：1956年～1970年。

2.典例範本：

(1)韓德森(Handerson)之「當代美國公共行政綜論」。

(2)馬奇(J.G. March)之「組織手冊」。

(3)湯普遜(J.D. Thompson)之「行動中的組織」。

3.主題：

強調以管理科學及量化的方法從事公共事務的研究。

(五)典範五時期：行政學即「公共行政學」時期

1.時間：1970年以後迄今。

2.典例範本：

1970年「全國公共事務與行政學聯盟」(NASPAA)成立，代表公共行政學獨立自主的發展階段。

3.主題：

強調行政學應尋求獨立自主，並發展本身的專業特色。

就行政學演進的時間及典範的內涵，可分成三大時期予以闡述：

(一)政治與行政分立時期(1887年～1947年)：

1.行政研究與效率運動的促進：

(1)公共行政原本附屬在「政治學」的領域中，直到1887年威爾遜(W. Wilson)發表「行政的研究」一文呼籲，並在美國行政改革者的推波助瀾下，才走上與政治分立的道路。

(2)此一時期盛行的價值是「效率」與「經濟」。

2.科學管理運動的影響：

(1)基本上，公共行政是一門「借用學科」(borrowing field)。而第一個被借用的且影響最大的就是興起於20世紀初期的「科學管理運動」。

(2)行政原則的追尋：

受到科學管理運動的影響，許多行政學者認為，可以從科學管理的概念出發，進而尋求行政原則之建立。

(二)政治與行政復合時期(1947年～1970年)：

1.行政原則遭受懷疑：

(1)1947年以後，行政原則的有效性受到許多行政學者的質疑。賽蒙(H.A. Simon)認為所謂的行政原則只不過是一堆「行政諺語」而已，無法放諸四海而皆準。

(2)其他學者攻擊所謂行政原則，是規範性的而非科學性的；是受文化、背景限制的而非普遍性的；是專斷的假定而非實證的結果。

2.政治、行政分立論被否定：

自1930年代美國總統羅斯福(F.D. Roosevelt)推動「新政」(NewDeal)，政府職能擴張，權責加重後，政治與行政分立論就遭受普遍的懷疑。學者們認為，在實際運作時，政治與行政實在無法分開獨立，因為行政具有政治的本質，行政人員具有政治的角色，而行政機關也存在著權力的運用關係。

3.政治學者抗拒行政獨立：

行政學在經過幾十年努力後，迄1940年代仍未能真正獨立成為一門學科。除了行政學者本身不夠積極外，政治學者從1930年代起，就有抗拒公共行政成為獨立學科的傾向。瓦爾多(D. Waldo)因此感慨的說：「事實的真相是政治學者對公共行政所持的態度是冷漠的，甚至是輕蔑或敵視的」。

(三)公共行政尋求獨立時期(1970年～)：

1.新公共行政的提倡：

1968年，33位年輕的公共行政學者在瓦爾多(D. Waldo)的資助下，於美國紐約的雪城大學舉行研討會，討論公共行政所面臨的問題及應發展的方向。由於其觀點有別於傳統的公共行政，故稱之為「新公共行政」。它對公共行政的研究及獨立成為一門學科，具有一定的貢獻。

2.公共行政已具規模：

經過公共行政學者幾十年的努力後，到了1970年代，行政學的研究內容及研究對象，已經有了較一致的看法：

(1)就研究內容而言，主要有兩項重點：

A.組織理論與組織發展：研究機關組織如何及為何運作？機關組織內人員如何及為何從事某些作為？決策如何及為何作成？機關組織及人員如何能增進績效等。

B.管理科學：為研究機關組織如何應用管理科學技術或發展新管理方法，以有效達成機關組織的目標。

就研究對象而言，揚棄傳統「公共」與「私人」的二分法，而將重點置於與公共事務有關的「公共利益」。換言之，行政學所研究的是「公共性」的問題 。

學者歐斯洞(V. Ostrom)以1970年為界，將行政學的發展區分為「傳統行政典範時期」和「民主行政典範時期」，分述如下：

(一)傳統行政典範：

1.代表人物：

威爾遜(W. Wilson)、古德諾(F.J. Goodnow)、魏勞卑(Willoughby)、懷特(L.D. White)、古立克(Gulick)及賽蒙(H.A. Simon)等人。

2.共同理念：

重視組織內部的管理問題，是一種尋求完善「官僚體制」的運作，只講求效率行政，而非民主行政。

3.重要主張：

(1)權力一元。

(2)政治與行政二分。

(3)政府結構的普遍相似性。

(4)層級節制。

(5)效率的追求。

(二)民主行政典範：

1.代表人物：

漢彌爾頓(Hamilton)、麥迪遜(Madison)、林布隆(Lindblom)、布坎南(Buchanan)及尼斯坎南(Niskanen)等人。

2.共同理念：

缺乏「消費者效用」的生產者效率是沒有經濟意義的。

3.重要主張：

(1)權威的多元中心。

(2)行政的政治色彩。

(3)權威的割裂(分權)。

(4)重疊的職權(複式的組織制度)。

(5)自我管理。

(6)重視民眾偏好的分歧、差異與反應。

學者丹哈特(Robert B. Denhardt)提出公共行政四大典範，分述如下：

(一)行政控制典範：

1.代表人物：賽蒙(H.A. Simon)。

2.主張：行政人員只要具有技術理性之效率觀，實不需公共服務理念之培養，以及對外界社會環境變遷加以關注與反省。

(二)政治結構典範：

1.代表人物：歐斯洞(V. Ostrom)。

2.主張：此一典範是屬於「公共選擇」途徑，主張將經濟學研究成果運用到官僚組織設計上，且說明個人行為主要是受「私利心」所驅使。

(三)組織學習典範：

1.代表人物：哥倫筆斯基(Golembiewski)、阿吉里斯(Argyris)。

2.主張：強調個人與組織之整合，使組織不再成為壓制個人成長之機器，反而組織應該鼓勵個人的自我實現而促成組織之發展，此即「組織民主」。

(四)民主教育典範：(又稱為政治教育典範)

1.代表人物：瓦爾多(D. Waldo)。

2.主張：強調「公民資格」，認為唯有良好之公民才有良好之政府官員，也才有良好之公共行政。

行政學之三大理論時期

　　由於「行政學」是一門借用學科，所以一百多年來，它的理論、原則、方法，多半來自企業管理學、心理學、人類學、政治學，及社會學的啟迪及應用，其中以受到企業管理學的影響最深。

大致上，行政學理論可以分成三個時期，說明如下：

(一)傳統理論時期(1900年～1930年)：

1.此一時期強調「效率」觀念，開始於泰勒的科學管理運動，主要是由三個學派所構成，分別是「管理技術學派」、「行政管理學派」與「科層體制學派」。

2.傳統理論將機關組織視為一個靜態的大機器，然後尋找各種最佳原則，使組織能有效的運作，達到高度效率的要求，且不太重視人性的因素。

(二)修正理論時期(1930年～1960年)：

1.此一時期主要在修正及彌補傳統理論的缺失與不足，主張以人類行為及工作動機做為研究的重點，由人群關係學派(Human RelationsSchool)學者所主導。他們運用心理學、社會學、統計學、人類學等學科的方法，研究機關組織人員的問題，並透過實驗的印證，確認「人」乃是管理的中心，認為組織中的社會、心理等與人有關的因素，才是管理者應該重視的問題。

2.修正理論的主要理論基礎為：

(1)人類潛在能力應予以充分發揮。

(2)人類個別差異應予以考慮。

(3)人格尊嚴應加以維護。

(4)運用激勵原則提高員工績效。

(三)整合理論時期(1960年代迄今)：

1.自1960年代以後，強調組織結構及工作程序的傳統理論，與強調人性因素對機關組織具決定性影響的修正理論，均已無法再各自堅持放諸四海皆準的唯一最佳理論，於是系統理論以整合者的姿態應運而生。

2.系統理論將組織視為與外在環境保持互動的開放系統。同時，外在環境的動態性衝擊，必促成組織內部必須因應變化而進行調適。

1970年代的權變理論進一步採取系統的途徑，將各種行政組織與管理的特點予以綜合，然後審度機關組織內、外在環境，採取適當的組織結構及管理方式，揚棄傳統理論與修正理論尋求所謂「唯一最佳方法」(one best way)的企圖。

傳統理論時期之原則，有以下五項：

(一)系統化：

機關組織如欲達成其任務，依據科學管理的理論，組織首先就必須系統化，亦即要做到：

1.自然而準確的工作方式及程序。

2.確實的事權分配。

3.輕重緩急的先後次序。

4.適當安排事物的場所。

(二)計劃化：

古云：「凡事豫則立，不豫則廢」，這說明了從事機關內之任何工作，首先均應有計畫。

因此，現代管理的成敗端視計畫的周詳與否。

(三)協調化：

科學管理要求系統化的結果，造成了組織上的分工。

既有分工就必須協調合作，否則容易各自為政，使組織目標無法達成。

(四)效率化：

行政學最初倡行科學管理的目的，即在於提高效率。

就最狹義的觀點來看，效率就是以最經濟的手段獲致最大的效果。

但就廣義的觀點來看，它是指成功地完成組織原訂的計畫，或者有效的解決組織的問題。

(五)標準化：

標準化是指製造產品或處理事務時，將每一重要過程或動作，均預先設定某種標準，以供所有人員遵循。

因此，標準化乃是「效率化」的前提，而效率化則是「標準化」的結果。

傳統理論時期的行政學之缺失，大致有以下七點：

(一)過分強調「機械」的效率觀念，以致抹煞了人性的尊嚴：

傳統理論(如泰勒之科學管理)不考慮工人的意願，一味地要求達到生產標準。

(二)過分著重組織的「靜態面」，而忽視組織的動態面：

傳統理論(如韋伯之官僚體制)過分強調機關組織的法令規章、制度設計與組織結構，而忽略了人員之間交互行為所形成的團體意識。

(三)將機關組織視為「封閉系統」，忽視外在環境：

傳統理論的學者在研究機關組織與管理的問題時，均不考慮組織與外在環境之相互關係。

(四)過分重視成文的法規制度，而產生「目標錯置」的現象：

對法規的過分重視，容易使人員產生錯覺，認為遵守法規本身就是目的，因而忽略原本真正的目的。

(五)僅重視人類行為的「生理層面」，而忽視「心理層面」：

生理層面上的因素，固然對人類行為具有決定性的影響，但心理層面上的因素，其影響力也不在任何因素之下。

(六)對於人性的了解，係建立在錯誤的假設之上：

傳統理論誤解人性是好逸惡勞的，故管理方法應該嚴密監督、嚴格制裁；又認為人都是只為錢而工作，故只要以利作為獎懲手段，人們就會聽從使喚。

(七)以有限的知識及觀察所定下的原則，不能接受普遍的考驗：

傳統理論的學者，大多僅就其本身所服務的工廠及所受的專業知識為基礎，來研究組織的問題，所以難免視野有限而且主觀太深。如此所創造出來的原則或理論，可能只有部分適用而無法放諸四海而皆準。為了彌補上述的缺失，乃有以行為科學為基礎的修正理論之出現。

行政學派

行政管理學派-費堯

(一)著作：《一般管理和工業管理》，1915年。

(二)主張：

費堯在其著作中提及，管理者有五項主要的工作，又稱為「管理者五大功能」，即所謂「P.O.C.C.C.」，說明如下：

1.計畫或規劃(planning)。

2.組織(organizing)。

3.領導(commanding)。

4.協調(coordinating)。

5.控制或考核(controlling)。

(三)管理原則：

另外，費堯又整理了所謂十四點管理原則，分別為：

1.分工。

2.權力與責任。

3.紀律。

4.命令統一。

5.目標統一。

6.個人利益置於共同利益之下。

7員工的酬勞。.

8.中央集權。

9.層級節制。

10.秩序。

11.公正。

12.員工任期的安定。

13.自動自發。

14.團隊精神。

(四)評價：

費堯的理論及原則，不僅能普遍應用於工商企業界，而且尚能應用在政府機關，這也正是費堯與泰勒不同之處，由於費堯在管理方面之偉大貢獻，於是被後人稱之為「現代管理理論之父」。

行政管理學派–古立克與尤偉克

(一)行政管理學派的另外二位著名學者為，古立克(Luther Gulick)與尤偉克(Lyndall F. Urwick)。

兩人於1937年合編了一本名著為：《行政科學論文集》(Papers on the Science of Administration)，書中提出行政管理的七字箴言，歸納了當時公共行政學的內容和精神。

這七字箴言為「P.O.S.D.CO.R.B.」，其內容如下：

1.P是計畫(Planning)：

擬出欲完成之工作的大綱以及完成之方法，俾能達成組織之目標。

2.O是組織(Organizing)：

亦即建立正式的權威結構，以便透過此一結構來從事各個工作部門的安排、界定和協調，以獲致預期的目標。

3.S是用人(Staffing)：

亦即全部的人事作業，包括選拔、任用、訓練以及待遇福利……等措施。

4.D是指揮(Directing)：

亦即權責的分配、指揮隸屬系統之設定，以及所有命令與服從關係之確立。

5.CO是協調(Coordinating)：

亦即組織中上下左右之間工作的聯繫和協調等。

6.R是報告(Reporting)：

亦即使組織成員(包括上司及部屬)知悉組織之進展情況。

7.B是預算(Budgeting)：

亦即有關財務運用方面之活動，包括預算編製、執行、監督及考核等。

(二)另外，古立克認為，組織若能適當地分工，將可充分利用個人的專業，來達成目標，基於此一觀點，他提出所謂「分部化之四P原則」，做為適當分工的基礎：

1.依目的(Purpose)而分工。

2.依過程(Process)而分工。

3.依服務對象(Person)而分工。

4.依地點(Place)而分工。

官僚型模學派

　　又稱為「機關組織學派」或「科層組織學派」，此一學派之主要代表人物為韋伯(Max Weber)。

　　他是德國著名的社會學、經濟學與政治學家，不僅對公共行政的理論提供了不朽的貢獻，而且所提出的「官僚型模」(bureaucratic model)的組織理論，亦對政府行政及管理造成了巨大的衝擊，儘管此一理論受到許多學者的批評。

　　韋伯的「官僚制度」(bureaucracy)，依據他自己的說法是一種「理想型」(ideal type)。

　　此一理想完全是建構在「合法權威」(或稱「正當合理權威」)(legitimate authority)的基礎上。他認為合法權威的演變，依歷史上的發展可分為三個階段，說明如下：

(一)傳統權威(Traditional authority)：

傳統權威來自於對傳統歷史文化的信仰，這是一種世襲的權威，不是憑個人的努力或才能而取得權威，而是靠繼承的力量。一般人民很自然地服從他們的權威，認為這是理所當然的事。

(二)超人權威(Charismatic authority)：

又稱為「神魅權威」或「魅力權威」，領導者以「救世主」的姿態君臨天下，人們相信他們那種天賦，是具有超自然與超世俗的超人特質，故對於他們的權威也是絕對服從，忠心不二。

(三)合法合理權威(Legal authority)：

又稱為「法定理性的權威」。超人權威發展到某一階段後，必然要趨向高度的組織化及制度化，否則他的權威便不容易繼續維持而受到傷害。

　　由於社會的發展，民智漸開，人民乃不願重返傳統權威時期，當然也不願再接受超人領袖的控制，為了尋求解決之道，只有建立法制體系，使領導者的權威合法化。

　　人們之所以服從某一領導者，並非因其人之故，而是緣於領導者地位所賦予他的法定權威。

理想型官僚制度具有下列六大特徵：

(一)專業分工：

Ø 為了達到機關的目標所須做的各項職務，按照人員的專長作合理的分配，並且每位人員的工作範圍及其權責也須以法規明文予以規定。

Ø 在此一明確的分工制度之下，人員的工作必趨向專門化，而這一職業的專門化又必然促進人員的專門知識，進而提高行政效率。

(二)層級節制：

Ø  機關的組織型態，係一層級節制的組織體系，在這一組織體系內，按照地位的高低，規定人員間命令與服從的關係，除最高的領導者之外，機關內的每一人員僅有一位上司，而且須嚴格服從上司的命令，接受上司的指揮。

Ø  這樣一方面可以減少混亂的現象，另一方面對下屬較易控制，達到指揮運如的目的，提高工作效率。

(三)依法行政：

Ø  組織內的人員有其固定和正式的職掌，並依法行使職權。

Ø  機關係根據一完整的法規制度而設立的一種組織型態，這種機關組織須有其確定的目標，並靠著這一完整的法規制度，組織和規範人員的行為，使其能夠循法規的途徑，有效的追求，達到機關的目標。

(四)非人情化：

Ø  人員的工作行為和人員之間的工作關係，須遵循法規的規定，不得參與個人喜憎、愛惡的情感。

Ø  換言之，人員間的關係，係一「對事不對人」的關係，此一原則的目的在於破除私人情面，完全依照規定來辦事。

(五)考試用人永業化：

Ø  人員的選用，須經過公開的考試，合格後予以任用，不合乎要求者則淘汰，務求人員皆能運用其才智，克盡其義務，有效地推行工作。

Ø  除此之外，人員但有犯下重大過錯，並依法律的規定加以免職，否則應保障人員的任期，使人員能安心的工作。

(六)依年資升遷給薪：

Ø  人員之工作報酬，依其地位和年資而定。除正常的薪俸之外，並須有獎懲制度和升遷制度，使人員能夠安心工作，培養事業心。

Ø  獎懲制度係針對人員工作成績之優劣而設，至於升遷制度，則是依據年資和工作表現而設。

事實上，官僚體制的運作並未如韋伯所說那麼理想，茲分析說明之：

(一)墨頓之「目標錯置」：美國社會學者墨頓(R. Merton)提出「目標錯置」的概念，認為過度的依法行政將使得工作人員不把辦好事情當做目標，反而將「法規的嚴格遵守」視為其辦事的目標。(注：所謂目標錯置，就是把手段當成目的)

(二)韋伯(M. Weber)曾憂心忡忡地指出，官僚體制的日益發展和膨脹將導引整個社會邁向「鐵的牢籠」，將會使人的熱情與自信被禁錮。

社會系統的四大功能

　　帕森斯認為，任何一種組織，其本身就是一個社會系統，其具有四個基本功能：

(一)適應(adaptation)：

系統必須具有相當的彈性，以減低因環境變化所帶來的傷害。

(二)達成目標(goal-attainment)：

所有社會系統都必須動員其所有能量與資源來達成其目標。

(三)模式維持(pattern maintenance)：

社會系統一方面必須能夠補充新進人員，另一方面又能以社會化的方式使成員接受系統的特有模式。

(四)整合(integration)：

維持系統內各部分的協調與團結，以保護系統並對抗外來的衝擊。

社會系統的三大管理階層

　　帕森斯認為，組織為了實現上述之功能，有賴於社會系統的三個次級管理系統：

(一)策略階層：

1.別稱：策略階層。

2.功能：模式維護／適應。

3.環境狀態：完全處於開放。

(二)管理階層：

1.別稱：協調階層。

2.功能：整合／適應。

3.環境狀態：半開放及半封閉。

(二)技術階層：

1.別稱：操作階層。

2.功能：達成目標。

3.環境狀態：完全處於封閉。

生態系統理論

(一)源起：

1.從「開放系統」理論演化而來。

2.制度移植受到強烈的質疑→俗諺：「橘逾淮為枳」，意指外國實施成效卓越的制度未必能引進我國，說明制度須自然長成，不能生硬移植，否則將會水土不服，終告失敗。

(二)代表人物：

1.雷格斯(F.W. Riggs)→行政生態理論的集大成者。

2.高斯(J.M. Gaus)→使用生態觀點來研究政府行政現象的第一人。

(三)重要著作：

1.雷格斯→「行政生態學」及「開發中國家之行政：稜柱社會的理論」。

2.高斯→「政府生態學」。

(四)重要主張：

1.雷格斯提出著名的「鎔合模式」、「稜柱模式」及「繞射模式」的理論來說明行政生態理論。

2.其中以稜柱社會理論來形容「開發中國家」行政特質。

3.雷格斯認為開發中國家行政制度的特質如下：

(1)形式主義→制度所規範的行為是一回事，實際作為又是另一回事，兩者完全脫節。

(2)多元價值規範→不同的社會團體會各自表現出其行為形態和價值體系。

(3)重疊性→在過渡社會中，許多傳統社會中的組織尚未完全放棄，新的社會組織又相繼出來，造成組織結構的重疊性。

(4)異質性→在同一時間、同一地區內並存著許多極不調和的現象。

權變理論

(一)代表人物：

柏恩斯(T. Burns)與史塔克(G.H. Stalker)。

(二)主要意涵：

1.權變理論特別強調組織的「多變性」，同時也試圖瞭解組織如何在特定的環境及不同的條件下來運作。

2.組織管理不可能有一套最好的方法，應視各組織的實際情況而定。

(三)重要主張：

1.否定兩極論：

(1)人亦非全善，亦非全惡。(個別差異性)

(2)沒有一個社會組織是完全開放或完全封閉的→應視組織為一個「由封閉到開放的連續體」。

2.彈性的運用：

(1)權變理論主張彈性，而不主張僵化。

(2)權變理論主張沒有一套絕對的組織原則，任何原則只有在某種情況下才有其效用。例如「控制幅度」應視每個主管的能力、管理方式與應對情況而有所不同。

(3)領導方式並非以民主領導最好，而是須視情況而定。

3.效率與效果並重：

(1)效率與效果並重。

(2)為了達到目的(效果)，須考慮手段(效率)的運用。

4.殊途同歸性：主張不應拘泥某一原則，可以運用各種方法來達成目的。→條條大路通羅馬

新公共行政學派起源

(一)隨著時代環境的巨大變遷，公共行政面臨著重大挑戰，使得所有學者再也無法置身事外，必須改變其過去與社會疏離的學術象牙塔心態，正視紛至沓來的種種問題。有感於此，瓦爾多(D. Waldo)認為公共行政正處於一個「革命的時代」(in atime of revolution)。

(二)於是在瓦爾多的發起與贊助下，召集了多位年輕的公共行政學者，於紐約雪城大學的明諾布魯克會議中心召開會議，以「華山論劍」的方式徹底檢討公共行政所面臨的問題，以及未來應發展之方向，故又稱之為「明諾布魯克觀點」(The Minnowbrook Perspective)。

(三)由於其與傳統主流公共行政之研究重心不同，故自稱所提倡者為「新公共行政」(New Public Administration，NPA)。

根據馬瑞尼的看法，新公共行政之特徵如下：

(一)趨向相關的(relevant，或譯為入世相關的)公共行政：

1.行政的教學與研究若仍趨向於以過去問題為基礎，則將會侷限行政視野、政治領導或學術研究的活力，且將對行政的研究者、實務者與公共行政未來發展之間的關連性，產生徬徨無依的作用。

2.是故，今日的公共行政學應勤於規範的反思，且不應再以學術象牙塔心態，無視紛至沓來的種種問題。

3.爰此，馬瑞尼歸納指出今後的公共行政應致力於研究下列三大問題：

(1)研究動盪時代的相關問題，如分權、組織退化，及參與觀念等與我們日常生活相關的問題。

(2)研究社會面對的相關問題，如行政區域之比較、組織單元設計異同之比較。

(3)研究行政實務者的相關問題，如設計計劃預算制度(PPBS)如何分權化和具有參與管理精神，以成為變遷機制。

(二)採用後邏輯實證論(postpositivism)：

1.依新公共行政學者的觀點，過去的行政研究之所以未能產生「相關性的知識」(relevant knowledge)，乃導源於其信守實證論的看法，使其研究侷限在資料的蒐集與統計分析的經驗性理論建構上，而未能正視價值在研究過程中的影響。

2.爰此，新公共行政學者認為，以往實證論所主張的「價值中立」(valuefree)是種危險的誤導，此種以「中立的方法論假定」或所謂的「客觀事實」作為一種未經批判的偽飾，不僅所建構的理論是偏頗的，亦是脫離實際的，更忽略了行政理論建構所必須注意的政治與道德本質。因此，「社會公正」應是學術研究直接面對的主要價值。

3.惟在價值引進的同時，是否應放棄實證性的研究呢？誠如傅瑞德里格森(H.G. Frederickson)所言，新公共行政既非反實證，亦非反科學主義，而係主張應用其科學與分析的技術，以助於分析、實驗和評估各種的政策和執行方式，因此，Frederickson將之形容為「第二代的行為主義」。

4.換言之，第二代行為主義與第一代行為主義不同的是：

(1)較少「一般」而較多「公共」。

(2)較少「描述」而較具「規約」。

(3)較少「制度取向」而較具「受益者影響導向」。

(4)較少「中立」而較具「規範」。

(三)適應環境的動盪不安：

1.亟求「變遷」乃是新公共行政的主要特徵之一。新公共行政學者一致認為，面對社會與日俱增的複雜性與互賴性，未來環境的動盪不安是可預期的挑戰。

2.是故，行政理論與實務方面，為有效處理公共事務與解決公共問題，必須修正過去傳統不重視環境、僅重視靜態穩定的組織設計等作法。

3.因此，如何重新調整組織型態與設計新的工作程序，使之能調和、適應動盪的環境，是行政運作的關鍵。

(四)發展新的組織型式：

1.基於前述包括相關性、對抗和動盪不安的環境考量，傳統的官僚制度越來越無法迎合時代的需求，以受益者為導向的組織將成為未來組織的另一風貌。

2.面對這樣的潮流與看法，學者科哈特(L. Kirkhart)提出了協和式模式(consociated model)的組織型態，並認為此種組織型態的結構特徵有以下數點：

(1)專案團隊是基本的工作單元。

(2)多元的權威結構。

(3)所有組織均植基於時間的急迫性：解決特定問題需在特定的時間限制下為之。

(4)以不同的次級(專案)計畫來處理相同的基本問題。

(5)社會關係是以高度的獨立自主和相互倚賴為特徵。

(6)顧客的需求得以在組織中表達。

(7)組織講究短暫雇用，而非終身職。

(8)以電腦來保存文獻記錄。

(9)專業角色除注重技術技能外，更要避免形成額外的社會階層。

(五)建立受益者導向的組織：

1.在新公共行政學者看來，未來的組織發展應重視受益者的導向與需求，任何組織的目標應與受益者需求的表達密切相關，凡無法迎合受益者的需求，其運作的正當性便會被質疑。

2.根據Frederickson的看法，新公共行政的基本要旨，除了傳統公共行政所重視的經濟與效率，還包括如何增進社會的公平與正義。

3.尤其是多元主義的政府運作，許多的政策作為均在支持既已建制的穩定結構和社會有權有勢的利益團體，而對少數族群加以排除和歧視，這將成為社會動亂與政府公信力降低的主要來源。

因此，建立具社會正義的受益者導向之行政，是刻不容緩的工作；也因此，行政人員應比過去更強調受益者忠誠。

新公共行政學派-與傳統公共行政的比較

1.二十年後的一九八八年，同一性質的會議又再度召開，回顧與檢討多年來公共行政學的發展，並比較兩次會議中有關公共行政的理論與研究重點，稱之為「第二次明諾布魯克會議」。

2.從這兩次的明諾布魯克會議中，可以發現新公共行政和傳統公共行政有諸多不同。

3.學者全鍾燮(J.S. Jun)曾對這兩者加以對照比較，並為此提出說明：

(1)在傳統的行政文獻中，公共行政的活動只限於組織內部的管理，它不僅忽略了公共行政的「公共性」，也不重視成員潛能的擴充。

(2)而新興的公共行政則可視為「變化萬端的行政」，其能於不同的情境、系絡中變換出各種類型、形式與角色；而且行政領域的多變意涵即在於，當其面對不確定的未來時，各式形態的變化將於焉展開。

新公共管理學派-起源與時代背景

1. 19世紀興起的福利國家，發展至1980年代後，面臨著「不可治理性」的危機，使得人們開始質疑或重新思考「政府存在的意義」。

2.我國公共行政學者雷飛龍教授指出，公共服務無法滿足民眾有三：

(1) 民眾對政府的期望過高。

(2) 政府權威下降。

(3) 政府能力不足。

4.因此，1980年代以後，許多學者紛紛主張以「自由經濟」的政策來活化政府，以市場來取代政治，主張「政府管理越少，便是越好」。

5.從實務層面來看，新公共管理運動實與各國的行政改革有密切的關聯性，意即新公共管理是在回應後資本主義社會(又稱為後工業主義)時代，政府所必須迎擊的挑戰。

新公共管理學派-意涵

1.所謂新公共管理(New Public Management,NPM)係指相對於傳統以機械觀點為中心的公共組織管理策略(如泰勒的科學管理)。在基本觀念方面，新公共管理是屬於「新右派」的思想，強調：

(1) 引進市場的競爭機制。(認為市場優於官僚)

(2) 政府應該減少對市場的干預。(解除管制)

(3) 重視產出的效能性。(結果導向)

(4) 以滿足顧客的心態來滿足民眾的需求。(顧客導向)

(5) 為政府注入企業家精神。(創新冒險)

2.等同或近似「新公共管理」之概念的名稱包括：以市場為基礎的公共行政、新右派、新治理、企業型政府、後官僚典範、管理主義，以及新泰勒主義。

新公共管理學派-核心概念

　　新公共管理乃是揉合了市場理論、試圖修正官僚體制弊病的行政論述。歸納其論述，可以三項核心觀念涵蓋：

1.公共組織內部市場化：

新公共管理論者相信市場的運作較官僚體制更為有效率，因此將市場的競爭概念注入公共組織當中，論者謂之「組織內部市場化」。

2.顧客導向：

新公共管理以市場取向為起點，強調將人民視為消費者，標榜以顧客導向做為政府行動的方針。

3.企業型政府：

新公共管理論者認為政府的成敗與民選首長、政務官，以及行政人員是否具有企業家精神息息相關，此一概念意謂大膽創新、追求變革、前瞻的視野、以及接受挑戰應成為公經理人(public manager)的特質，論者將具有此種企業家精神的政府稱為「企業型政府」(entrepreneurial government)。

新公共管理學派-主要特徵

1.市場競爭

(1)引進市場機制，組織進行重組，加強競爭。

(2)強調資源的節約利用，以提升組織本身的競爭力。

2.解除管制

(1)刪減法規，簡化程序。

(2)賦予公經理人在人事、財務方面最大自主性。

3.顧客導向

(1)品質好壞由顧客來決定。

(2)強調顧客授能，亦即重視顧客的選擇權。

4.結果導向

(1)強調產出和具體成果的達成，而非程序的遵守。

(2)充分授能公經理人，並課以完全之責任。

5.充分授能

行政組織將內部重要決策權逐級下授，使公經理人、下級單位或第一線工作人員具有充分自主性。

6.重視管理實務

(1)採取理性途徑解決問題，強調策略管理之運用。

(2)發展績效指標，以利績效衡量與評估。

(3)引進企業精神來活化政府；創新求變，承擔風險。

新公共管理學派-理論基礎

　　新公共管理運動的主要哲學基礎，係來自新古典經濟學，包括三大理論基礎，分別為公共選擇理論、代理人理論和交易成本理論。

1.公共選擇理論：強調市場是好的，官僚是壞的。

2.代理人理論：說明理性自利的代理人與委託人之間的關係。

3.交易成本理論：說明交易雙方為求公平性的結果在討價還價的過程中所產生的交易成本。

新公共管理學派-公共選擇理論

1.對人性的基本假定

公共選擇理論乃是基於經濟學的基本假定，認為人是一個理性、自私、追求效用極大化的行動者，而此亦為新公共管理論述的基礎。

2.代表人物及其主張

(1)公共選擇學派之代表人物包括，布坎南(Buchanan)、歐斯壯(V.Ostrom)與黨斯(A.Downs)。

(2)其中集大成者為歐斯壯(V.Ostrom)，代表著作為於1973年所著之《美國公共行政的知識危機》(The Intellectual Crisisin American Public Administration)。

新公共管理學派-與新公共行政之差異

1.重建民主行政

(1)代表學派：新公共行政學派。

(2)基本精神：新左派。

(3)理論架構：以新公共行政與黑堡宣言為基礎。

(4)主要面向：「公民導向」。

(5)主要前提：以公共利益的擴增為前提。

(6)專業服務之提供：官僚體制(信任官僚)。

(7)研究途徑：政治途徑。

(8)核心價值：回應性、代表性、責任性。

(9)重要課題：

A.公共性、公共利益。

B.民主行政。

C.行政中立與行政倫理。

D.行政責任。

2.政府再造

(1)代表學派：新公共管理學派。

(2)基本精神：新右派。

(3)理論架構：以公共選擇理論、市場經濟理論及傳統的行政效率為架構。

(4)主要面向：「顧客導向」。

(5)主要前提：以公共利益的擴增為前提。

(6)專業服務之提供：市場機制(質疑官僚)。

(7)研究途徑：管理途徑。

(8)核心價值：經濟、效率、效能。

(9)重要課題：

A.民營化。

B.政府再造/企業型政府。

C.策略管理/績效管理。

D.全面品質管理。

新公共管理所遭受的批評

管理主義的意識型態

　　新公共管理的出現得力於新右派的意識型態，柴契爾與雷根總統都是非常明顯的新右派實驗者，但是既有新右派，必然有新左派，陷入意識型態之爭的管理主義，必然容易成為一時的流行，不久之後將隨著意識型態的沒落而消失。

管理主義的經濟理論基礎問題

　　新公共管理奠基於新古典經濟理論，但經濟理論應用於公共管理的政治環境系絡中必然產生窒礙難行之處，亦即並非所有的政府問題都可以透過經濟理性主義來加以解決。

以私人管理為基礎的問題

　　新公共管理者總是認定私部門的管理優於公部門，因此紛紛引進私部門的管理方法與技術應用在公部門。然而，私部門強調要設定清楚的目標，並且建立明確的績效指標，然而這對具有多元服務目標，且績效難以衡量的公部門來說，是很難辦到的。

新泰勒主義

　　新公共管理者強調對於政府經費的控制，主張以標的和績效系統作為管理責任分權化的依據，對於績效優良者予以獎勵，績效差者則予以處罰，這些都象徵著科學管理學派的復活，是一種新修正的泰勒主義。話雖如此，仍有學者指出，新公共管理的許多策略與概念都欠缺明確的定義，存在已久的問題能否解決、如何解決，都是一堆問號。

政治化所衍生的責任與倫理問題

　　由於政治與行政的密切互動，將容易產生腐化的現象，進一步來說，新公共管理者將大量的公共服務民營化，而不肖的公共服務者可能就會利用各種機會來圖利私部門，以致於出現綁標、搶標、賄賂等腐化行為，這些都是政治化所衍生的責任與倫理的問題。

執行與士氣的問題

　　新公共管理背後的公共選擇途徑與新制度經濟理論等都是對於官僚體系與政府機關的負面抨擊，如果在執行改革時，卻將官僚體制視為阻礙效率與效能的絆腳石，將嚴重打擊官僚人員的士氣，改革也勢必難以達成。

消費主義的限制

　　新公共管理中所謂的顧客和私部門中所謂的顧客是不完全相同的，因為公部門的顧客還必須進入政治過程，以致於會產生政治參與和代表性的公民等問題，因此，私部門的消費主義是無法完全引進公部門的，必須進行適當的修正－公共服務取向。

黑堡宣言

基本概念

(一)1970年代的美國由於60年代社會彌漫著反官僚、反權威、反政府的風尚，加上與80年代以來政黨輪替執政，政治人物經常以批判文官來爭取選票，並以意識型態或政黨的忠誠度作為專業能力的判準，對於民主治理的傷害莫此為甚。

(二)1983年，以萬斯來(G. L. Wamsley)為首的五位美國維吉尼亞多元理工學院暨州立大學的學者，以「腦力激盪」的方式，共同發表一篇名為《公共行政與治理過程：轉變政治對話》的文章，旨在發揚並修正新公共行政的主張。此一宣言以維吉尼亞多元理工學院暨州立大學之主要校址所在地「黑堡」為名，訂為「黑堡宣言」。

(三)探討黑堡宣言產生的時代背景因素，大致有以下三點：

1.為了對美國1980年代以來盛行的貶損公共官僚之風，提出反制。

2.為因應後工業社會、後現代文化特質及全球化趨勢，行政學者萬斯來(Gary L. Wamsley)認為應給予公共行政新的定位。

3.針對新公共行政的主張缺乏實用性，無法在行政實務當中獲得實踐而提出反思。

(四)黑堡宣言之核心價值，乃為官僚體制辯護、反對「小而美」的政府，並強調公共行政在民主的治理過程中具有相當的重要性，且具有規範性的理論特色。因此，黑堡宣言又稱為奠基於「制度」的明諾布魯克觀點(新公共行政之別稱)。

黑堡宣言之重要內容

文官集團的代表性及其專業權威

　　黑堡宣言認為，常任文官在民主治理過程中的代表性並不比民選首長和民意機關來得缺乏，因為文官集團的組成份子，在結構上也反映了社會各階層、年齡、族群、政黨認同、教育、性別等變項的分布情形。

　　雖然其和民選公職人員一樣，角色正當性皆來自憲法與法律，但更重要的是，文官具有專業的權威。

究其專業權威的來源，無非是文官集團長期在執行公共政策過程中，累積了許多成功與失敗的經驗與教訓，這些都是寶貴的專業知識，對於提供特定社會功能，或解決特定社會問題，至為重要。

尊重市場機制，反對小而美的政府

(一)黑堡學者認為資本主義與市場機制的結合是很自然的歷史過程，但市場絕對不是萬能的，政府必須介入，因此反對主張小而美的政府。

(二)黑堡學者認為公共行政與企業管理不同，因而反對以企業為師的風潮，他們認為：

1.企業經理人追求市場與利潤，而文官則在治理過程中競逐正當性、資源與轄區(即權限範圍)。

2.私部門所面對的是消費者與供應商，比較偏向於自利的追求，而公部門所面對的是市民與利益團體，必須面對「公共利益」的檢驗。

3.公共行政乃是結合「管理能力」與「政治技巧」的科學與藝術，在私部門成功的管理者未必能在公部門成功的管理，這是因為公私部門間的性質差異頗大。

強調「公共利益」的重要性及文官應有的角色

1.黑堡學者認為「公共利益」制約了各種利益衝突的解決原則，猶如司法體系的「程序正義」一樣，具有十分的重要性。因此，他們也從程序的觀點界定公共利益為決策時的心智習慣：

(1)強調從多元觀點與多元立場的角度衡量決策的結果。

(2)從長期性觀點來考量決策後果的利弊得失。

(3)宏觀全局地考量相關團體與個人的不同需求，並儘可能蒐集有關的知識與資訊，以免決策偏頗。

2.黑堡學者認為文官在民主治理過程中，應扮演五種角色：

(1)執行與捍衛憲法的角色：以維護憲政的穩定與有效的運作。

(2)人民受託者的角色：以專業權威執行公共政策，不妄自菲薄，亦不向強權黑道屈服。

(3)賢明的少數：

不隨波逐流，應以理性的態度說服無知的、喧嘩的多數，經由溝通討論後，使賢明的少數成為民眾所支持的多數。

(4)平衡者的角色：

常任文官應在總統、國會、司法機關、利益團體之間，以其專業知識與責任來平衡各種利益衝突，並維持機關觀點、公共利益、及憲政運作之間的平衡。

(5)輔助者與教育者：

常任文官應讓民選首長、民意代表及所有參與治理過程的相關人員，瞭解公共政策或公共事務的要義，提出專業分析並做好教育工作者的角色，使人接納和信服。

方法論上強調規範價值與理論的建構

　　黑堡學者認同新公共行政學派，強調社會公平正義的責任，只有文官集團比較能承擔這一使命。在多元政治的競爭環境中，弱勢族群根本是受到忽視的一群人，政府一旦被經由選舉所產生的政客控制後，往往成為不平等統治的幫凶。因此一味強調「行政中立」的結果，只會助長中上階層壓迫弱勢族群，故常任文官必須積極主動扮演倡議者的角色，以維持社會的公平正義性。

　　黑堡學者與新公共行政學者均強調民主行政的規範理論，主要是因1950年代社會科學盛行行為主義或邏輯經驗論，對於當時社會的種種問題，提不出規範上的價值理論，因而特別呼籲「後行為主義」或「後實證主義」，關注於現實相干的規範理論的建構。

黑堡宣言-主要論點

1.行政人員應可成為具有自我意識的公共利益受託者。

2.行政組織基本上應具有專業能力，提供特定社會功能，以達成公共利益的制度性寶庫。

3.公共行政應可成為憲政秩序下政府治理過程的正當參與者。

4.公共行政的權威實繫於政府治理過程中能夠涵蓋不同的利益，藉以促進公共利益的實現。

黑堡宣言-與新公共行政的共通點

1.二者均彰顯了行政人員是「主權受託者」的理念角色，亦即行政人員必須秉持專業知識的良知，善用職權與裁量，以高尚的情操擇善固執，追求政府治理體系過程中公共利益的最大化，並爭取弱勢族群的公道正義，實踐「守護型行政」的真義。

2.二者均強調公共行政人員應付起「專業責任」。

3.二者均強調「公共利益」的重要性

4.二者均強調「規範價值與理論」之建構。

5.二者均強調「社會公正」與反對價值中立(邏輯實證)。

政府再造

政府再造之源起

　　從歷史觀點來看，政府再造的雛形構想約開始於三十年前，以1978年美國的稅制改革及1979年英國柴契爾夫人主政實施民營化開始，接著在1980年代延伸擴張，尤其是在1988年，英國柴契爾政府所提出的「續階方案」(Next Step Program)被視為政府再造的里程碑。

政府再造之背景因素

1.政府部門功能不彰，統治正當性遽降

自1980年代以來，政府部門過於龐大及其能力的相對不足，包括三個方面：

(1)政府的規模過大。

(2)政府的範圍太大。

(3)政府運作的方法不恰當。

2.新古典經濟學崛起，理論指引改革行動

新公共管理運動的主要哲學基礎，係來自新古典經濟學的幾個相關理論，包括公共選擇理論、代理人理論和交易成本理論。

3.私部門變革成功，刺激公部門跟進

1970年代以來，隨著經濟的全球化(Globalization)，企業部門所面對的競爭壓力愈來愈大，致使企業部門的變革迫在眉睫。因此70年代以來的私部門變革將引發了公部門的革新風潮。

4.技術環境急速變遷，衝擊政府之運作方式

近二十年來隨著電子通信和資訊科技的日新月異，已形成所謂的資訊時代或網絡型社會，因此政府若想保有一定的統治正當性，其職能也應該與時俱進。

政府再造的定義

　　所謂政府再造係以體制內改革的「新右派」主張為經，以「市場經濟」和「企業精神」為緯，透過「標竿學習」的方式，萃取成效卓著的案例經驗，借用成功的企業精神經營技術，重新建構行政文化，以期在公務人力、權責歸屬、獎懲制度以及目標任務等層面，能活化文官體系，大幅提高其效率效能、適應能力、革新能力與治理能力，促成行政組織徹底轉型，以實現政府的公共目的，有效擴增公共利益。

政府再造之前提理念

1.行政職能係以「績效成果」為主要重點，而非僅是「依法行政」而已。

2.引進「類似市場的競爭機制」，例如民營化、組織重組等，藉以加速公共財的生產與傳輸，撙節施政成本，提高政府效能。

3.落實「顧客導向」的理念。

4.重新定位政府的角色，政府係以領航為主要職能，對各級單位則實施分權管理，業務事權逐級下授。

5.解除過時管制，精簡文官體系。

6.授能組織成員。

7.重塑行政文化。

政府再造之十大原則

1.重視導航

(1)政府型態：導航型政府。

(2)內涵與策略：政府應多扮演「導航」的角色，毋須事事「操槳」，故政府可藉由契約外包、抵用券、特許權與志工服務等方式來提供服務。

2.市場機制

(1)政府型態：市場導向政府。

(2)內涵與策略：深信「市場的機能優於官僚的機制」，故可藉由稅制誘因如污染費、環境保護費以減少行政管制。

3.競爭導向

(1)政府型態：競爭式政府。

(2)內涵與策略：引進市場競爭機制，讓政府行政機構與單位可以彼此競爭福利服務的提供。

4.顧客導向

(1)政府型態：顧客導向政府。

(2)內涵與策略：以顧客為導向的服務規劃，可透過建立服務需求調查問卷、顧客服務標準作業程序等來提升服務品質。

5.結果導向

(1)政府型態：結果導向政府。

(2)內涵與策略：以「實際的結果」為工作的重點，預算的分配以政策成效為衡量標準。

6.任務導向

(1)政府型態：任務導向政府。

(2)內涵與策略：政府機關的運作應以「目標或任務」為導向，故應簡化不合時宜的人事、預算、採購等法規制度。

7.企業導向

(1)政府型態：企業導向政府。

(2)內涵與策略：強調如何「開源」，而非一味重視如何節流，因此可透過使用者付費解決財政困境。

8.前瞻主動

(1)政府型態：前瞻性政府。

(2)內涵與策略：「事先的預防」重於事後的補救，故應注重災害預防如自然災害以及金融危機的預警制度。

9.重視分權

(1)政府型態：分權化政府。

(2)內涵與策略：強調「分權化」的政府運作，故可透過品管圈、參與管理、授權基層員工進行自我決策。

10.鼓勵參與

(1)政府型態：社區性政府。

(2)內涵與策略：透過社區自治委員會提供公共服務；鼓勵公民參與地方事務，以監督政府施政。

政府再造之五項希望工程策略

(一)核心策略(Core Strategy)

係指公共組織的職能應集中在領航，而非操槳。其執行途徑有三：

1.簡併對公共組織無所助益的業務目標及內容。

2.區分領航與操槳、管制與服務之業務職能。

3.設立新的領航機制，以釐清行政機關的目標。

(二)後效策略(Consequence Strategy，或譯為「結果策略」)

此一策略的目的在於，設計公平客觀及科學的績效酬賞制度，以利獎優懲劣，其若能充分發揮功能，是政府再造的希望工程中，最具影響力的策略。其主要途徑包括「企業化管理」、「良性競爭」和「績效管理」等三項。

(三)顧客策略(Customer Strategy)

此一策略的作用在於，調整行政人員與民眾互動的方式，以顧客導向的方式處理行政業務，強調公共組織對顧客負責，藉以提高行政體系對外在環境的敏感度以及回應性。其主要途徑包括「提供顧客選擇權」和「確保服務顧客的品質」。

(四)控制策略(Control Strategy)

亦稱為「授能策略」，指行政組織將內部重要決策權逐級下授，必要時可對外授權社區。其落實的途徑主要有「組織授能」、「成員授能」和「社區授能」等三項。

(五)文化策略(Culture Strategy)

此一策略的作用在於，刻意改變行政人員的心思意念及行為習慣。其落實的途徑主要有三：

1.調整行政人員的工作內容及方法，以產生由外而內的效果。

2.管理行政人員的情緒與壓力，以提昇整體組織士氣。

3.培養行政人員的贏家心態，使成員釋放全部的創意與動能。

政府再造之各國改革實務發展

　　1980年代英國柴契爾政府積極著手推動民營化，改善政府績效及服務品質以來，各國無不紛紛加入此一行列，陸續推出許多政府改革的措施，列舉如次：

1.英國的「效率小組」、「續階計畫」和「公民憲章」。

2.美國的「全國績效評鑑委員會」(NPR)、「勵革(政府再造)實驗室」。

3.紐西蘭的「行政文化重塑運動」、「邁向公元2010」。

4.德國的「新領航行政模式」、「行政彈性工時」。

5.加拿大的「公共服務2000年計劃」、「公元2005年新制文官」。

6.我國的「政府再造行動綱領」。

7.中共的「國家職能轉換方案」。

政府再造之美國新治理

　　美國總統柯林頓於1993年成立「全國績效評鑑委員會」(The NationalPerformance Review,NPR)，任命副總統高爾主持該委員會。

　　其主要理念和理論基礎，係源自奧斯本(Osborne)與賈柏勒(Gaebler)兩人所著的《新政府運動》(Reinventing Government)一書，企圖以企業型政府的理念，重建聯邦政府的職能。由於整個改革計畫與美國過去的行政管理典範不同，因此被稱為「新治理」(New Governance)。

NPR揭示四大原則作為政府再造的行動方向，包括：

1.刪減法規、簡化程序。(解除管制)

2.顧客至上、民眾優先。(顧客導向)

3.授能員工、追求成果。(結果導向)

4.提高效能、撙節成本。(小而美)

政府再造之英國新右派

　　1979年柴契爾夫人上任後強力鼓吹新右派的政治理念：強調個人權利與選擇的價值，鼓吹建立新自由主義的政體，因而主張建立「小而美的政府」(minimal state)。

　　上任後，她立即成立「效率團隊」(Efficiency Unit)，1982年「財務管理改革方案」(Financial Management Initiative, FMI)的頒行，更是柴契爾政府管理革命的揭幕。

1988年，柴契爾政府提出「續階計畫」(the Next Steps)：

1.這可說是英國政府改造工程中相當重要的歷史文件，其改革政府組織結構幅度之大，幾乎與憲政改革無異。

2.其中最特殊之處就是設置「部會」與「執行機構」(ExecutiveAgencies)，將政府功能劃分為「決策」與「執行」兩種，以提高行政效率。

3.而機構化最關鍵的概念就是「距離」，意即在各執行機構和核心部會之間保持一定的距離，而維持一定的自由與自主權。

總括柴契爾政府管理文化革命的成功，在於：

1.能夠掌握到財務管理是關鍵性的問題。

2.有效的運用企業管理工具來改善績效、人力資源、組織運作和決策流程等問題。

3.注入市場驅力下使公共服務品質大幅提升。

　　1990年代後，梅傑政府繼承此一管理文化，諸如「公民憲章」(Citizen’s Charters)、「續階計畫」(The Next Steps)、「服務品質競賽」(Service Quality Competition)及「解除管制方案」(Deregulation Initiative)等等，都是延續新右派的改革路線。

　　1997年5月新勞工黨在布萊爾提出「第三條路」(the Third Way)後取得執政地位，第三條路乃是一種中間偏左的路線，希望追求社會民主的價值，如：人人平等、保護弱勢、獨立自由等。

政府再造之我國政府再造

1.民國87年，行政院長蕭萬長推動「政府再造」運動，成立三個工作小組：

(1)組織再造小組。

(2)人力及服務再造小組。

(3)法制再造小組。

2.民國90年成立「政府改造委員會」，第一要務在於「行政院組織的改造」，其改造策略有四(亦稱政府再造四化策略)：

(1)去任務化：

即「解除管制」，使政府機關不再負有執行部分業務的任務，以節約公共資源。

(2)地方化：

將現行中央機關辦理的業務，改由地方政府辦理，使得政策執行更符合地域性及親近性。

(3)法人化：

即是原本由政府所負責的業務，改以公共法人來辦理，打破以往政府－民間團體的二分法，使得政府在政策執行上，能更具彈性，並引進企業經營的精神，使業務推動更為專業、有效。

(4)委外化：

委外辦理，意指將業務委託民間辦理。各國的政府改革皆把委外列為重要的改革策略，其具體的實施方法包括業務外包、民間投資經營、BOT、公營事業民營化等，主要目的在於提高資源運用的效率。

政府再造之民營化

民營化

(一)「民營化」一詞最早出現於1969年杜拉克(Peter Drucker)所著《斷續的年代》一書，而民營化的潮流則始於1979年英國柴契爾政府所推動的「民營化政策」。

(二)所謂民營化(Privatization)是指民間部門參與公共服務的生產及輸送的過程。換言之，政府將部分職能業務交由民間部門經營，惟政府仍需負責財政籌措、業務監督以及績效成敗之責任。

(三)民營化的主要目的有「改善公共服務品質」、「降低公共支出不必要的浪費」和「縮小政府活動的範圍」。

(四)民營化具有下列三項特質：

1.民營化有不同程度之別，可能是完全的民營化，政府完全退出市場；也可能是部分的民營化，政府仍具有某種支配力量。

2.民營化並不代表自由化。因為自由化係指將某一產業開放競爭，而民營化只不過是將原本由政府壟斷的產業開放允許民間業者經營，並不一定以開放市場為條件。

3.民營化意味著政府角色的轉變，從「實際操槳者」轉變為「指揮領航者」。

政府再造之民營化的類型

(一)撤資與替代

1.撤資(divestment)

政府透過出售、無償移轉和清理節算等方式，將公營事業或資產移轉給民間。

2.替代(displacement)

係指當大眾認為政府提供生產或服務不能滿足社會之需求，而民間私部門則意識到此種需求，而提供生產或服務，以滿足社會大眾。共包括「退離之替代」、「解除管制之替代」與「功能不足之替代」等三種方式。此一類型係政府受迫於實際狀況，被動所為不得不然的決定。

(二)委託(delegation)

​政府部門委託私部門生產部分或全部財貨與服務的生產活動，但繼續承擔監督之責任。其方式有：

1.簽約外包(Contracting out)：

民營化的措施中，以簽約外包最為普遍，如：違規停車拖吊、垃圾清運等。係指透過政府機構與民間機構簽訂契約關係，由政府提供經費或相關的協助，由民間機構履行契約中之規定項目或對「標的團體」提供服務。所謂民間機構，係指民間營利或非營利機構。

2.特許權(Franchise)：

係指政府授予民間機構權利以經營或提供特定的公共服務，如有線電視、交通運輸業者經營權等，但政府仍保有「價格率之核准權」，費用則由廠商對所提供服務的民眾收取。

3.補助(Grants)：

政府透過補助金的給予，如：免稅、低利貸款等，增加民間賺取利潤的機會，同時政府也解決部分的問題。

4.抵用券(Voucher)：

由政府核發給有資格使用之民眾，以指定消費某類貨品及服務，通常社會的福利措施是經由此方式來進行的。

5.強制：

政府以強制的方式要求私部門提供服務，如：失業保險金、退休金提撥等，亦即由私部門為政府負擔或共同承擔社會的安全責任。

政府再造之民營化模式

1.民有民營模式

這裡的「有」是指所有權，「營」是指經營權，所有權與經營權都交由民間來處理，由市場機制處理資源配置事宜，政府不再插手。因此，民有民營模式最常發生在公營事業的所有權與經營權都完全移轉給民間經營，政府不再介入或者僅是參與者的身分。

2.公有民營模式

政府機關仍擁有完全的所有權，只不過將經營權交給私部門而已，這是「公共服務民營化」最常採用的模式。亦即將若干風險不大、例行性的，且對政府統治功能影響不大的業務委託給民間企業經營，因為民間企業的效率必然高於政府部門。

3.公私合營模式

這是由公私部門同時分享經營權與所有權的模式，由公私部門一起合作，從事公共事業或公共服務的生產。公私合營的型態非常之多，目前國內最為流行的是採用BOT的模式。

政府再造之民營化的限制

1.適用性的困境

民營化的適用範圍，以一般事務的執行活動為主，如公車營運、違規拖吊等。舉凡與國家統治權力相關或國家安全相關的事務，則不適合交由民間來經營，例如：立法、司法、警察、國防事務等。

2.缺乏政治責任

民間組織的營利取向，可能使得民營化的公共服務，在「最高效率、最低成本」的考量下，忽略了社會責任與公共利益。

3.不穩定因素的干擾

為了穩定提供民營的公共服務，並確保品質，應先健全各項制度，方能適當控制。在制度未健全時，種種不穩定的因素，如：意願不高、熱忱不夠、服務品質不佳、或毀約、換約等情況發生時，將使民營化的用意及效率蒙上陰影。

4.管理上的困境

接受契約的民間機構往往會有經營不善、或者缺乏適當方案資訊以及經費開支的控制系統，致使陷入經營管理的困境。

5.營利機構參與的弊病

民間機構對於不具經濟效益的公共事務往往不感興趣，致使提供社會公平性的事務則較不適合民營化。