國家檔案局是否屬於著作權法第48條之「其他文教機構」？

壹、      智慧局之問題

著作權法第48條規定，供公眾使用之圖書館、博物館、歷史館、科學館、藝術館或其他文教機構，於符合同條3款之情形，得就其收藏之著作重製之。請問，我國政府機關「國家發展委員會檔案管理局」(簡稱國檔局)及其所屬之「國家檔案閱覽中心」(簡稱閱覽中心，閱覽中心之管理人員為國檔局人員輪值擔任)，就其所收藏、管理之國家檔案，如涉及第三人享有著作權之著作，國檔局及閱覽中心可否主張屬於現行第48條規定所謂之「其他文教機構」，而得適用該條合理使用規定？

註: 依「著作權法修正草案」(第58條)已將「其他文教機構」之文字(限縮)修正為「其他典藏機構」，立法理由為具有館藏功能之機構，均有適用，補充說明。

貳、      蕭雄淋律師之個人意見

一、      各國立法例之觀察：

（一）   我國著作權法第48條規定：「供公眾使用之圖書館、博物館、歷史館、科學館、藝術館或其他文教機構，於下列情形之一，得就其收藏之著作重製之： 一、應閱覽人供個人研究之要求，重製已公開發表著作之一部分，或期刊或已公開發表之研討會論文集之單篇著作，每人以一份為限。二、基於保存資料之必要者。三、就絕版或難以購得之著作，應同性質機構之要求者。」此一規定，係我國有關圖書館之法定例外之規定。而上開規定中「其他文教機構」，究竟範圍如何？有無包含檔案機關，尤其是「國家發展委員會檔案管理局」(簡稱國檔局)及其所屬之「國家檔案閱覽中心」(簡稱閱覽中心)？此應由各國有關圖書館及檔案機關著作權法中法定例外之立法例加以觀察。

（二）   由各國著作財產權限制規定之立法例觀之，適用主體多包括供公眾使用之具有館藏功能的非營利圖書館及檔案館，例如：

1、       美國著作權法

第108條，適用於圖書館或檔案館（a library or archives）

2、       澳洲著作權法

第49條以下，亦均適用於圖書館及檔案館(libraries and archives)。第49條（9）對於檔案館(archives)有作出定義，係指其全部或部分館藏可以供公眾接觸使用之檔案館。

3、       歐盟2001年著作權指令（Directive 2001/29/EC）

第40句亦包括圖書館、類似機構及檔案館 (40：成員國可為特定之非營利機構，例如公共圖書館、類似機構以及檔案館，提供一項例外或限制規定。……)。

4、       德國著作權法

第52b條 規定：「供公眾使用之圖書館、博物館或者非直接或間接以營利為目的之檔案館，除契約有相反規定外，為研究與個人學習之目的，僅在各該館內空間所特別設置之電子閱覽區，得公開傳輸館藏之已公開發表之著作。同一著作同一時間在電子閱覽區公開傳輸之份數，原則上不得超過館藏之份數。本條之公開傳輸應支付適當之報酬。報酬請求權僅得透過著作權集體管理團體而行使。」

5、       法國智慧財產法典

L122-5（8）規定：「根據向公眾開放之圖書館、博物館或公文書館之業務而以保存目的對著作所為之複製，或者以在現場閱讀為條件（兩者都以不追求經濟或商業利益為條件）就維護的目的而進行著作物之複製。」

6、       中國大陸著作權法

依2010年中國大陸著作權法第22條規定：「在下列情況下使用作品，可以不經著作權人許可，不向其支付報酬，但應當指明作者姓名、作品名稱，並且不得侵犯著作權人依照本法享有的其他權利：（八）圖書館、檔案館、紀念館、博物館、美術館等為陳列或者保存版本的需要，複製本館收藏的作品。」

（三）   日本著作權法第31條第1項規定：「國立國會圖書館及以供公眾利用圖書、記錄或其他資料為目的之圖書館或依命令規定之其他設施（以下本條稱「圖書館等」），不以營利為目的，而有左列情形之一者，得複製其圖書、記錄或其他資料（本條以下稱「圖書館資料」）：（一）基於圖書館等之利用人的要求，並且以供利用人調查研究目的之用，對於每一個人提供已公開發表著作之一部份者（揭載於發行後經相當期間之定期刊物中的各個著作物為全部）。（二）圖書館資料之保存目的所必要者。（三）因絕版或其他相類似之理由，經一般交易途徑取得困難，基於其他圖書館等之要求，而提供圖書館資料之複製物者。」日本著作權法第31條第1項規定，與我國著作權法規定文字類似。而日本著作權法第31條，原則上適用主體為國立國會圖書館、供公眾利用圖書/記錄或其他資料為目的之圖書館、或其他命令指定之其他設施。而包括哪些圖書館或設施，依據著作權法施行令第1條之3規定，除了公共圖書館、大學或類似大學教育圖書館、國立博物館、美術館、學術研究所/試驗所等外，尚另有文化廳指定之包括社團法人日本醫師會醫學圖書館、東京商工會議所經濟資料中心等共29個設施機構。其中並未包含國家檔案機關。

（四）   然而，值得注意者，日本著作權法有兩條特別規定：

1、 第42條之2規定：「行政機關之首長、獨立行政法人等、地方公共團體之機關或地方行政法人，依行政機關情報公開法、獨立行政法人等情報公開法或情報公開條例之規定，在行政機關情報公開法第十四條第一項規定（包含依同項規定之政令規定）之方法、獨立法人等情報公開法第十五條第一項規定之方法（包含依同項規定之該獨立行政法人等所定之方法（依行政機關情報公開法第十四條第一項規定之政令所定之方法以外者除外））、或情報公開條例所定之方法（行政機關情報公開法第十四條第一項（含依同項規定之政令規定）規定之方法以外者除外）上認為公開必要之限度內，得利用該著作物。」

2、 第42條之3規定：「為依公文書管理法第十五條第一項規定或公文書管理條例規定而保存歷史公文書等文件之目的，國立公文書館或地方公文書館等機構首長，得於必要範圍內，重製與該歷史公文書等文件相關之著作。本項之『公文書管理條例規定』，限於與公文書管理法第十五條第一項相當之規定。為依公文書管理法第十六條第一項規定或公文書管理條例規定而向公眾提供或提示著作之目的，國立公文書館或地方公文書館等機構首長，得藉由分別符合公文書管理法第十九條規定之方法，或是公文書管理條例規定之方法，於為利用著作之必要範圍內，利用該著作。本項之『公文書管理條例規定』，限於與公文書管理法第十六條第一項相當之規定。本項之『公文書管理法第十九條』，包括依同條規定所訂定之政令規定在內。本項之『公文書管理條例規定之方法』，不包括公文書管理法第十九條規定以外之方法。」

日本著作權法第42條之2條針對行政機關、獨立行政法人等機關，第42之條3針對公文書館（檔案館），依據行政機關情報公開法、公文書管理條例等依法對公眾提供或提示所為之利用，有獨立著作財產權限制規定之適用。因此，如依日本著作權法體例，其第31條有關圖書館之規定應不包括中央或地方檔案館，因為中央或地方檔案館自己是另外獨立適用第42條之3，等於可自行依據公文書管理條例之規定而享有（可能比著作權法第31條圖書館更寬鬆的）著作財產權限制規定之適用。另外，在第18條亦有針對上述機關依行政機關情報公開法、公文書管理條例等而提供或提示著作時，有視為同意公開發表之規定。

（五）   由比較法的觀點來看，我國著作權法第48條之「其他文教機構」自應解為包含檔案機構，尤其是國檔局之閱覽中心。

二、      從我國81年立法理由觀之

     依據我國81年制訂著作權法第48條之立法理由記載，著作權法第48條之「其他文教機構」，舉凡音樂廳、戲劇院、紀念館、育樂設施、文物館或文化中心等機構，均屬之[1]。其上有「文物館」。而國檔局的閱覽中心，與上述文物館等相當。解釋上自得適用著作權法第48條規定。

三、      自現行檔案法等相關法條之結構觀之

所謂「檔案」，依檔案法第2條規定：「指各機關依照管理程序，而歸檔管理之文字或非文字資料及其附件。」而檔案法第14條規定：「私人或團體所有之文件或資料，具有永久保存價值者，檔案中央主管機關得接受捐贈、受託保管或收購之。 」「捐贈前項文件或資料者，得予獎勵，獎勵辦法由檔案中央主管機關定之。」第15條規定：「私人或團體所有之文字或非文字資料，各機關認為有保存之必要者，得請提供，以微縮或其他複製方式編為檔案。」足見檔案亦有屬於私人，而將所有權捐贈機關，而自己保有著作權者，此文件或資料，亦有已公開發表或未公開發表者。

而檔案法第17條規定：「申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以書面敘明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。」第18條規定：「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：一、有關國家機密者。二、有關犯罪資料者。三、有關工商秘密者。四、有關學識技能檢定及資格審查之資料者。五、有關人事及薪資資料者。六、依法令或契約有保密之義務者。七、其他為維護公共利益或第三人之正當權益者。」

上述第18條第7款之「第三人之正當權益」，包含第三人擁有著作權在內。亦即如果第三人之著作，係未公開發表之著作，提供申請人閱覽、抄錄複製，即可能侵害著作人之公開發表權，而如果第三人之著作係為已公開發表之著作，然而仍有著作財產權者，尚得主張不得由他人抄錄，而機關亦得依檔案法第18條規定，拒絕他人申請閱覽或抄錄，使檔案法檔案公開的立法用意，因著作權法之緣故，而大為喪失。亦即檔案法本身，亦未解決著作權法上公開發表權及著作財產權之限制問題。此問題固必須在著作權法上解決[2]。

然而現行檔案法第1條第2項規定：「本法未規定者，適用其他法令規定。」檔案法施行細則第22條規定：「抄錄或複製檔案，如涉及著作權事項，應依著作權法及其相關規定辦理。」有關檔案法所涉他人有著作權之檔案的閱覽影印或重製，得適用著作權法有關著作財產權限制規定，至少可以解決部分檔案法在適用上可能侵害他人著作權的困窘問題。而國檔局之閱覽中心解釋上得適用著作權法第48條，亦得使國檔局的閱覽中心擴大檔案開放及利用的範圍，以利轉型正義及國人知之權利。

四、      著作權法修正草案的解釋

著作權法修正草案第58條規定：「供公眾使用之圖書館、博物館、歷史館、科學館、藝術館或其他典藏機構，於下列情形之一，得就其收藏之著作重製或散布之」，其修正理由為：「本項規定須具有典藏功能之文教機構始有適用，舉凡國家音樂廳、戲劇院、育樂館、文物館或文化中心等機構，只要具有館藏功能者，均有適用，爰將序文『文教機構』」[3]在我國著作權法未有類似日本著作權法第42條之2、之3之立法前，我國著作權法修正草案第58條規定之「其他典藏機構」，解釋上亦應包含檔案機構在內。尤其包含國檔局的閱覽中心。

五、      以上個人意見，謹供參考。

（本文發表於2018/03/13，同步更新於蕭雄淋說法，網址：http://blog.ylib.com/nsgrotius/Archives/2018/03/14/25486）