2016-07-15 國立暨南大學東南亞學系兼任助理教授

南海問題具有複雜的歷史背景與國際現實形勢。1970年代，南海區域被發現蘊藏富饒的油氣礦藏，周邊聲索國紛紛開始主張主權與安全的立場，同時在「安全」與「發展」的框架下進行主權爭議與經濟攘奪，現已成為亞太區域的主要焦點，也備受區域外強權（美國、俄羅斯、印度）關注。

美國新安全研究中心Robert Kapaln表示：「南海是21世紀地緣政治的主戰場」。他所提的論據，係根據中國將南海視為國家核心利益，同時透過實際行為，以獲取其在該區域的優勢地位。倘若如此，中國又何以能憑藉衝突管理與爭端解決辦法處理南海問題呢？新加坡總理李顯龍也判斷南海問題將「無法解決」。但就國際政治理論來說，沒有任何國際爭端是無法解決的，只是在實踐上，許多因素使爭議難以有效處理，尤其是各聲索國在立場與態度上的互不妥協。

南海問題的主要關鍵還是聲索國的共識始終無法建立，互信不足阻礙各國的關係互動，包括各國在南海區域所建立的軍事部署以及對相關條約之漠視，也沒有建立國際機制能有效規範南海問題。長期以來，導致南海問題演變為「惡性循環」，各國在互信不足之際又平添信任危機，國際衝突一觸即發，南海問題因此被稱為「亞洲的火藥桶」。

如今，隨著海牙國際常設仲裁法庭宣告南海仲裁案結果，除了九段線的被法理否定，我國的太平島也被降格為「礁」；對此，中國感到憤怒，臺灣當然也開心不起來。這個火藥桶，是否已經點燃引信？此外，我國正值新南向政策的啟動與佈局，仲裁案的裁決對於新南向的影響為何？我政府該如何在兼顧領土主權與國家利益的複雜情勢下，研議可行政策，管理南海議題，逐漸克服南海困局，此將考驗小英政府的智慧，期以審慎處理以為因應。

一、過去政策踟躇不前，今日何不理性解決

南海形勢難解，聲索國各方無論是採取歷史論據或國際法理論據，皆積極採行各項措施以爭取國家利益的極大化，同時強化軍事裝備作為戰略對策，此舉顯示各國面對南海爭議的慎重之情不言可喻。反觀我國在南海經營佈局上，過去除了總統府、行政院或是外交部發布新聞稿聲明南海「主權在我」之立場外，鮮有積極應對，導致南海周邊國家不斷進逼我國在南海的權益，頗令國人憂心忡忡。另一方面，相關聲索國及國際傳媒更不在乎臺灣的主權主張，嚴重弱化我國在南海問題的發言權也是問題之一。此態勢對於我國實際擁有與管轄東沙島、太平島及中洲島礁而言，不僅不尊重我國國際地位，相對顯現過去我國在處理南海問題的畏縮保守。

但是，換個視角重新思考，南海仲裁結果對我國是個危機，可能也是轉機。就是趁此時，小英政府應規劃如何鞏固及促進南海周邊國家承認我國擁有太平島主權的事實，又如何與南海聲索國各方協商談判及合作開發？又如何建立專責的常設組織以統籌規劃與執行我國的南海政策？我國政府如何藉由制定政策綱領以突破國家安全政策的邏輯限制，進而彰顯我國在南海政策的實際主張與戰略思考，以實際政策整合國家資源來維護南海權益，將考驗執政者的智慧。

如今，南海風起雲湧再掀波濤，南海問題對我國而言確實是嚴重挑戰，我政府相關部門應基於國家利益的原則而非政治意識型態，審慎研議各種策略及執行配套措施，進而維護臺灣整體利益與安全。

二、舊問題新挑戰：火上加油的南海問題

我國對於南海主權所秉持的政策方針，是以維護我國主權、保障國家及人民最大利益、共同開發為原則，但依據國際現勢，加上仲裁法庭裁決太平島為「礁岩」，我國似乎更深陷南海困局，舊問題無解，新挑戰更激增矛盾，其中包括：

（1）國家利益問題：國家尋求利益最大化是事實，加上油氣資源又具有稀缺性的特點，必然導致相關國家間的利益衝突。

（2）政治不確定性：政治不確定性因素導致交易成本偏高，使得原先對雙方皆有利的合作無法落實。

（3）制裁懲罰不足：無論是「海洋法公約」，或是2002年中國與東協簽署的「南海各方行為宣言」，及其2011年的「南海各方行為宣言」指導方針的性質皆屬政治性的而非法律性質，所以無法有效約束相關國家。

美國更關切我國在南海問題上的立場及動向。美國國務院主管亞太事務的助理國務卿Kurt Campbell曾於華府智庫「戰略暨國際研究中心」演講時表示，美國確曾與臺灣討論過南海爭議問題，瞭解我國對南海議題「非常、非常審慎」，美國則秉持不介入主權爭議的立場。但是，面對此次國家主權的被踐踏，我國究竟要如何審慎管理南海問題？政府又該如何在追求國家利益最大化的情況下，保障我國人民福祉與國家領土主權，或是國際地位尊嚴？審酌南海問題詭譎多變，我國當務之急，應是政府及相關部門有智慧有謀略地研議南海戰略及南海政策，國防與外交並進，保障我國的最大權益與權利。尤其新政府正積極推動新南向政策，後續發展更值得關注。