台大實驗林與原墾農民「公地放領」之爭議

■曾麗紋、陳玉峰

公地放領者，係政府依法准許符合規定之承租農民申請承領，於繳清全部放領地價後，移轉土地所有權之私法買賣行為。實施過程大抵分為三個階段：一、早期公地放領（民國六十五年以前）。主要在處理光復之初，接管前日人政府、會社所有及日人私有之耕地；民國六十五年間即停止辦理；二、專案辦理放領。即民國七十七年間，李登輝總統指示，國有原野地、國有林班解除地及區外保安林解除地，就宜農土地無公用必要者予以放領，並以台中縣示範林場、南投縣瑞竹、頂林、大鞍三林業生產合作社承租地及台大實驗林等三處林地承租戶優先辦理，於七十八年函頒「專案辦理台中縣示範林場等三處放領工作要點」，作為放領依據，該專案於民國八十八年辦理完竣；三、續辦公地放領。即民國八十三年之後，為平衡民國六十五年停辦放領以前已有租賃關係，因停辦後未能承領其承租公有土地者之權益，經修法針對民國六十五年以前已有租賃關係之非都市化地區公有宜農、牧、林山坡地等公有土地，得有條件辦理放領，恢復停辦近二十年的放領工作迄今。

台大實驗林與其林內承租人之土地權益糾紛，係溯至民國三十八年，從日本政府手中接收「東京帝國大學農業部附屬台灣演習林」之官有林地，概括承受當時日本政府與有「業主權」者，或提不出「業主權」而以「竹林緣故關係人」身分長期簽訂「保管、保育竹林」承租者之契約關係開始，在實施公地放領期間，原墾農民分別在民國四十二年、七十一年、七十八年、八十七年及九十三年持續向管有台大實驗林土地的「台灣大學農學院實驗林管理處」陳情要求放領原墾地，而糾葛迄今未妥善解決之緣起。事實上，台大實驗林與承租林農身分關係，不僅上開具有「緣故關係」者，尚有：一、「腦丁」先墾戶，即日治時期招募入山伐樟，經特許配賦每「腦丁」面積四公頃之土地開墾者，惟經年歷久、物換星移，在斷裂的體制中喪失土地所有權者；二、合作造林租戶，即光復初期，政府為獎勵墾民造林，以增進森林資源利用，將墾民擴大開墾之土地與之訂立「合作造林契約」者。基於這三層關係，台大實驗林當局乃於上述「專案辦理放領」時期，將具有「農宅」之土地優先放領，但墾民所耕作收益之林地，則以教學實驗及國土保安為由拒為放領，同時繼續簽訂「合作造林契約」。時空變遷，面對原墾農民的「固有權益」、「承租權益」與現行「國土保安」政策之扞格，台大實驗林管理當局應如何妥善處理此一歷史糾葛事件，本文試從「法律正義」之面向評析： 一、原墾民在「公地放領」政策上之定位─「固有所有權」與「承租權」之法律地位不同

「公地放領」既為公地管理機關與承租農民之間，基於政策決定而產生移轉土地所有權之私法上買賣行為，其法律關係係屬「債權」關係，非「物權」關係，承租人不因此而享有當然請求權。「固有所有權」則不然，政權之轉移使住民喪失固有所有權，嗣後新政權接收承受原政權非法侵佔之「固有所有權」，應予回復，此乃憲法層次上，國家保障人民基本權利之合憲作為。故「公地放領」乃政策非權利，而人民「依法」取得所有權，乃「權利」自得享有請求權，原墾民在訴求時，因權利基礎不同，產生之效果亦不同。

二、台大實驗林或山林主管機關作為上之「法律正當性」

1.大面積測量：

七十八年專案辦理時，台大實驗林解除林班地辦理測量並公告放領一三四公頃土地之後，復為管理方便，於八十年委託台灣省土地測量局辦理放領地以外，約六千公頃「未登錄土地」測量及總登記，此一時期應為「專案放領」之作業階段，惟此一範圍土地並非為放領而測量，故未依據現況測量及現況使用編定，而將該六千公頃土地總測量之後，編為「林」地目土地，進行所有權第一次登記；此一措施蓄意排除區內「非林」使用現狀，使墾民產生差別待遇的不平之鳴，並積怨至今，「程序正當性」尚有置喙餘地。

2.現行政策不再放領之情況變更規定：

公地是否繼續辦理放領，現正由內政部重新檢討相關政策及執行成效，提國土規劃推動委員會討論，同時，內政部公地放領審議委員會第十六次會議亦決定：現行所有續辦放領案件，除先期作業外，其餘放領作業流程，均俟政策檢討確定後，再依該決定辦理。故此一「續辦、專案放領」政策後之情況變更規定，使「相同情況、相同待遇」之行政原則阻斷，作法上應有配套補償措施，方符公平原則。

3.繼續接受租約之條件過於苛刻：

台大實驗林或林務局尚保留林內墾民承租權部分，要求墾民須在三年內將耕地上之原作物剷除七十％改種造林樹種小苗，僅保留三十％之原有使用。然而「砍果樹種小苗」之條件幾近苛求；一則，改種合於規定之樹種，林務局規定每年補助五十萬元，墾民無以為生；二則，當年容許種植之果樹種，而今以水土保持理由要求砍果樹，基於「信賴保護原則」，應就果樹之損失給予補償。（上篇，明日續）（作者曾麗紋╱靜宜大學生態研究所研究生；陳玉峰╱靜宜大學生態研究所教授）

三、原墾民抗爭前應有之認知

1. 爭取祖產地固有所有權可提示之資料，如地契、設籍證明，只能主張所有權源，尚不能對抗「公用徵收」或「國土保安」之既定政策。

2. 「以地易地」實乃補償之另一種形式，理應接受。

3. 超越承租範圍之建築或墾伐是屬違約，主管機關有權解約或拆除，墾民不應自斷立場。

4. 轉租、轉讓而取得之使用權，不能與「承租權」同等對待，應事先釐清此一部份之介入。

5.「放領」與「回復所有權」應分道處理：

- 「放領」非法律上可請求之「給付權利」，「得則我幸，不得則我命」；然因「情況變更」而阻斷「相同情況、相同對待」之「平等機會」，依舊可以請求救濟。 - 歷史性因素所截斷之「固有所有權」議題，應提高至憲法層次加以解決，此部份爭議應在公平正義的法律下實現，建議墾民應透過理性管道爭取。

持平看待此一爭議事件，早期公地放領標榜的是「土地分配、平均財富」，在「國治」時期讓大陸移台之榮民因此獲得土地，乃不爭之事實，台灣原墾民在威權體制的邊緣，或多或少被犧牲而投訴無門；而後期的續辦或專案公地放領，更是政策便宜行事下的妥協，因為，此一時期放領之土地以山坡地宜農土地為主，不難想像多少合法掩護非法或就地合法，係藉此政策遂其所願。回顧五十年來「公地放領」之歷程，被舉世公認台灣實行土地改革的「成功案例」，何以依舊紛紛擾擾，未能弭平歷史褶痕？是政策弛紀？是人性貪嗔無底？有多少不公不義假放領之名以行？如今國土潰決，公有山坡地放領政策難脫其咎的情況下，台大實驗林之地原墾農民再度揭旗抗爭，背負的是今天成為眾矢之的的「濫墾」、「濫伐」、「超限利用」等污名之「原罪」，究竟能否獲得公平對待？得到多少社會支持？本文強烈存疑。

總之，在生態保育、國土保安、環境保護的「政治正確」下，這場抗爭終究只是一場「政治角力」的運作，能關注的部份在於「固有所有權屬」之認定，國家有責任還其歷史公道，至於後續國土保安之舉措，則應另闢議場解決。（下篇，全文完）

（作者曾麗紋╱靜宜大學生態研究所研究生；陳玉峰╱靜宜大學生態研究所教授）