2014.07.28

陳昭如／國立台灣大學法律學系副教授

    台灣民主化之後，雖然經歷了七次修憲，但關注重點卻一直集中在威權轉型以及政府體制（包括中央與地方），對人民基本權利保障缺少相應的重視。從一九九二年以來，始終以少數的基本權條文，混雜著基本國策的方式含混處理。相較於許多新興民主國家新憲法對於人權採取大規模充實保障的方式，台灣民主化過程中，一份新的權利憲章是始終缺席的。

    當然，即使不修憲，仍然有一些可強化基本權保障的方式。憲法法院（在台灣就相當於大法官）的司法積極主義，是最該被合理期待的途徑。但是司法固有的被動性使得大法官歷來對重大基本權爭議仍只能緩步推進，其一年十餘件（甚至不到十件）的解釋效率，又怎能「趕上」期待？

    透過立法的補充則是另外一種台灣特色。九○年代在政治力之憲改之外，社會力運動策略之一就是推動制定各種「基本法」，例如教育基本法、原住民族基本法。二○○○年之後的公約運動，則是以「施行法」之技術將國際人權公約「國內法化」的努力。此等努力固然有其功效，但是畢竟位階僅是一般法律，行政機關與法院的「積極遵從」態度仍偏保守。雖然許多基本法或施行法都要求立法機關應修改違反該法的法令，但是如果不修改，也缺少明確的強制手段，例如大量違反原住民族基本法的法令迄今仍未修改。再者，因為無法使用國際人權訴訟機制，也使得人權公約有束之高閣的狀態。

    現行憲法的權利規範有不少問題，以下先提出三點。

第一，明文保障的權利少，規範密度低，社會權、群體權與其他新興權利（例如同性婚姻權、性別認同權）沒有明確的憲法地位或內涵，要靠非列舉的權利來補強，但司法與立法的作用又不彰。

第二，平等保障的條文，在司法運作下主要指形式平等，保障弱勢的積極矯正歧視措施沒有清楚的憲法地位。雖然釋字七一九號承認原住民的比例進用制度合憲性，但論證不佳。

第三，九○年代憲改的社會權入憲最後成為增修條文的基本國策部分（如原民、身障、性別），但憲法本文或增修條文的基本國策的性質一般被認為是宣示性（很弱）或國家任務（較強），並非權利，因此不能主張「憲法權利受侵害」。例如，沒有無障礙設施，身障者不能主張「無障礙環境權」受侵害。

    重新制定憲法的權利憲章至少有以下幾個好處。現行憲法之基本權部分仍偏向自由權，基本國策終究不是權利條款。因此，新的權利憲章可明確社會權、群體權等權利的憲法地位與內涵，增加包含積極矯正歧視措施的憲法平等規範。例如加拿大的自由與權利憲章便於第十五條規定：「所有的人在法律之前與之下一律平等，免於歧視地享有法律的平等保障與利益，特別是免於種族、原國籍或族群、膚色、宗教、性別、年齡或心理與生理障礙的歧視。上述禁止歧視的規定，並不排除旨在改善弱勢個人或群體處境的法律、計畫或活動，包括種族、原國籍或族群、膚色、宗教、性別、年齡或心理與生理障礙的弱勢。」

    之所以舉加拿大之例，是因為加拿大在一九八○年代的修憲運動，就是「以權利來團結彼此」（united under rights），形成憲法位階的權利共識，藉此來界定社群認同，並確認立法者修法或立法，司法權積極實踐的憲法誡命。加拿大在自由與權利憲章通過之後，政府積極支持權利訴訟，創設「法庭挑戰計畫」（court challenge program）給予主張憲章權利的訴訟經費支持，有效創造權利革命。因此，在權利憲章之下，有了權利革命的「支持結構」，有大量投入實踐的社運組織、倡議法律人，也促進了改革司法與法學教育。

    修憲絕不僅是政治力修修憲法文本，重新分配利益而已。憲法本身可以是促進團結、提高認同，並推動社會改革的重要體制支撐。新憲運動一定必須同時是「新權利憲章」運動！