2017-08-31 蔡佳明、彭揚凱

既然容積移轉不可能解決公保地的問題，那為何大家趨之若鶩呢？真相是，政策有效性不是重點，創造龐大市場與高利潤才是硬道理。

以台北市為例，在2008～2017年6月間，以容積移轉取得公告現值250億元的公保地（9.29公頃），相對則發出市價約654億元的容積（9.24萬坪），中間獲利空間高達400億元。新北市更猛，容積移轉數量為全國最多，從2006～2016年間年以容積移轉取得公告現值約575億元公保地（146.8公頃），發出了市價約可達5,922億元的容積（197萬坪），有高達5,000億元的容積移轉市場利潤。

為何如此？問題又是出在政府自己。因為在《都市計畫容積移轉實施辦法》的計算公式[1]，是以土地公告現值做為公保地換容積的基準。但實際上，每一宗土地的公告現值與市價比例大不相同，為求容積放大效果，建商會選擇移入市價／公告現值比值偏高地區移入，合法放大成為較多的房地產市場價值。此一落差，在區段徵收、市地重劃等整體開發地區特別明顯[2]。

從台北市、新北市歷年容積移轉移入地區的分布，可以清楚看見明顯集中於整體開發地區的特性。例如大內科周邊的大彎北段、內湖五期、南港重陽重劃、南港經貿園區、信義計畫區、北投奇岩新社區、最新的北投士林科技園區等。

公保地地主的權益有被照顧到嗎？

即使先不論公保地換容積的公平合理性，回到此制度的初衷，公保地地主的權益真的有被合理補償嗎？

相較容積移轉的原產地美國，台灣的容積移轉制度有個特殊現象，即是由容積仲介主導整體容積移轉市場的運作。表面上來看，好似在仲介、建商與原公保地主間形成一種自由市場，但實際上是由該市場資訊掌握者主控的一種「低買高賣」不公平交易，公保地主在此處於最不利的位置。

簡單的說，這整個運作的機制是：1.容積仲介以遠低於土地公告現值的價格，向地主收購；2.容積仲介轉身變成持有很多公保地的新地主，用遠高於收購價的價錢轉賣給需要容積移入的開發商；3.開發商買了公保地，再跟政府換遠高於公告現值的容積。

試問，如果今天政府是以預算補償地主，政府編了10塊，但地主只拿到2塊，其餘是「手續費」，大家可以接受嗎？ 那麼，以增額容積來補償地主，政府釋出了10坪的容積，地主為何就只能拿到部分價值？ 這正是公保地容積制度「不公不義」的真相。

不是只有原公保地主受害

有人會問，我又不是公保地主，此制度好壞與我何干呢？依據《都市計畫法》之精神，都市的公共設施提供與土地使用強度之決定，必須考量都市生活環境品質。但現行制度允許公共設施保留地變成容積「乾坤大挪移」到其它基地，且可達接收基地法定容積之30%或40%；此外，於都市更新地區還會另外給予法定容積50%的容積獎勵。此種做法大幅提高可建築基地的容積率，又不增加公共設施容量，長期以往，將導致都市土地使用強度過度提高，公共設施服務品質全面下降，都市環境品質持續沉淪，例如：窄巷蓋高樓、都市景觀失控、交通持續惡化。

另一個問題是，台灣已過度使用容積移轉作為「夢幻」政策工具，包含保存古蹟、取得公保地、取得水利用地等面向。現實是市場需求有限，因此造成不同容積移轉大亂鬥！特別是，當公保地容積移轉市場興起之後，嚴重壓縮古蹟、歷史建築容積移轉的空間[3]，例如，台北市大稻埕歷史街區的容積移轉就已陷入寒冬，恐怕會危及風貌保存之推動。

改革的真實困境

粗估，因公保地容積移轉政策，創造了一個每年約300件以上的容積移轉新興市場，以及房地產獲利（扣除取得公保地成本）千億的利基。也正因這種龐大誘因，使得就算有前述種種弊端，但改革卻舉步維艱。

2017年5月31日，台北市議會三讀表決修正通過《臺北市容積移轉審查許可自治條例》，推翻了原預定在今年7月要實施的「容積移轉全代金」[4]制度。面對此，柯P雖信誓旦旦要將「人民的乳酪」拿回來，但終究只是說說而已，能做的不過是責任推中央、怪議會。

同一時期，新北市為解決「窄巷蓋高樓」問題，修訂《新北市都市計畫容積移轉許可審查要點》，並在2017年7月1 日開始實施第二階段「容積量體評點機制」[5]。結果遭議員強烈反對，主張應採自治條例方式經市議會審議通過方能實施；可預期，該要點在不久後將如同台北市一樣被議會翻盤。

現在該怎麼辦？

面對前述改革困境，較可行的途徑，或許是藉由中央與地方政府的分工調整，降低衝突。因為容積移轉法令是來自於中央《都市計畫容積移轉實施辦法》之授權，就法制面論，若中央能就有關環境品質的接受基地規範、容積移轉所衍生之房地產增值價值分配、有效取得公保地等面向，做出較明確規範，將可大幅降低地方政府面對地方議會與利益團體市場之壓力。

最後回到問題的原點，中央政府與地方政府還是需要思考，該如何真正解決公保地問題，彙整手中已有的政策工具，包括如何透過多數地主都想要的都市更新容積獎勵取得公保地？或者是如何將容積移轉與容積移轉政策整合？更或者是已經證實有效[6]且仍有龐大調升潛力的地價稅，如何挹注於公保地取得財源？若能在上述政策方向與工具盤點下，再進行政治影響判斷，或許可以找到一些可能的出路，還公保地主們一個公道！

註解

[2] 法令規定，區徵後與重劃後第一年的公告現值是以平均開發成本為估算基準。整體開發地區土地平均開發成本不僅低於市價、也低於其他地區土地公告現值佔市價水準，因此增值放大效果特別明顯。另外，因為整體新開發地區有大量推案競爭、造市現象，因此推案房價也容易成為區域新高，出售後獲利更大。

[3] 因為相較於古蹟容積移轉制度，公保地容積移轉在程序更簡便、時程更短、且獲利更多。

[4] 容積移轉全代金制度，是郝龍斌擔任市長時通過的重要政策改革，透過國民黨甲級動員條件下，於2014年6月30日通過修正「台北市容積移轉審查許可自治條例」。其目的是要透過政府做莊方式，將容積移轉所獲取的房地產增值漲價歸公，並進一步作為有效補償公保地地主之用。

[5] 主要目的是為避免因對移入基地缺乏規範，導致移入基地面積過小（地小）、面臨道路寬度不足（窄巷）、興建過高樓層（高樓）與量體造成對周邊地區過大衝擊問題，因此規範容積接收基地之面臨道路、最小基地、並依所在區位條件及對公設補充決定可移入容積量。

[6] 台北市因調整公告地價，地價稅稅收從2015的218億、2016年大幅增加至267億，接近增加50億。

（作者蔡佳明為OURs都市改革組織理事、學邑工程技術顧問股份有限公司總經理，彭揚凱為OURs都市改革組織秘書長）