2017-08-31 蔡佳明、彭揚凱

內政部應1996年的大法官釋字400號要求，應以「他法補償」解決公共設施保留地（以下簡稱公保地）問題，從《都市計畫容積移轉實施辦法》開啟了容積移轉取得公保地的作法，同步也創造了一個新興且驚人的房地產市場。從2006年開始截至2016年底，各縣市政府共核准3,764件容積移轉，創造了244萬坪、市值近兆的樓地板面積。

另一方面，公保地容積移轉制度也引發諸多質疑，如取得公保地成效有限、未能有效補償原公保地地主、衝擊都市計畫管制、影響居住品質下降等；甚者引發雙北市府的府、會角力，以及柯P的嗆聲：「容積轉移是場騙局，籲中央修法！」我們要問：這真的是一場騙局嗎？

公保地問題是怎麼來的？

公共設施保留地，是指在都市計畫中已被劃設為公共設施，地方政府應該取得、也有權取得，但卻未取得的土地。截至2014年，全台灣各縣市仍有27,278公頃的公保地未取得，以公告土地現值，金額約值6兆元。若用市價計算，恐怕會超過10兆元，根本是天文數字的負債！

為何會有這麼多的公設保留地呢？元兇是政府自己。1973年修正《都市計畫法》第17條，規定：「未發布細部計畫地區，應限制其建築使用及變更地形；但主要計畫發布已逾2年以上，而能確定建築線或主要公共設施已照主要計畫興建完成者，得依有關建築法令之規定，由主管建築機關指定建築線，核發建築執照。」造成除極少數都市計畫公共設施用地採區段徵收或市地重劃方式辦理取得外，都是於細部計畫擬訂後（或甚至尚未擬訂細部計畫）即開始核發建築執照，而公共設施用地則予以保留，等待政府有錢時才來徵收。隨時間演進，都市計畫區劃設越多，公共設施保留地數量也變多，形成巨大的債務。更要命的是，因為地價上漲，使取得的成本越來越高。未取得公保地的金額從1970年的310億元，大幅增加至1987年的1兆元。到2011年時，公保地取得金額已經隨地價上漲，增加6兆元。

政府可以一直不取得土地嗎？

幾十年下來，政府對公保地的態度就是賴帳，且一賴再賴！在1964年修訂《都市計畫法》時，承諾最長10年內需取得公設用地；到1973年期限將屆，又修法說要再延長15年來取得；然後15年又到，乾脆賴到底，於1988年修法把取得年限規定取消。白話講，就是宣稱要還錢，但沒說是哪時才還！對公保地主而言，土地被劃定做為公共設施，是屬於財產權受限，但又沒獲得對應的補償，政府可以這樣做嗎？這符合憲法財產權保障精神嗎？

神奇的事情來了，1994年大法官釋字第336號，針對「都市計畫法規定的公共設施保留地未設取得期限，是否違憲」做出解釋：「為增進公共利益所必要，與憲法並無牴觸。」然而緊接著在1996年的大法官釋字第400 號，針對既成道路不予徵收現象又說：「有關機關亦應訂定期限，籌措財源，逐年辦理，或以他法補償。」兩相對照之下可理解為：政府雖「應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償」，但還是可以不用有取得期限。猶如一張不知何時可兌現的支票！

又，歷年來政府也的確提出「他法補償」來處理公保地問題，但並沒有發揮真正取得的作用，僅能稱的上是一種安慰劑。例如允許公保地臨時使用、提高徵收價值、減輕稅負、多目標使用、公私有地交換等相關作法。但實情是，許多公保地無法做臨時使用、也無法進行多目標使用（特別是道路用地），且都計區並沒有太多公有地可作為公保地之交換使用。對地主而言，還是看得到吃不到。

公設保留地容積移轉怎麼跑出來的？

容積移轉，是將受到限制無法完全發展的容積，轉移至其他可發展用地上。這種方式源自美國，多稱為發展權移轉（Transfer of Development Right, TDR），主要是用於保存文化資產及保育自然環境資源。台灣引入容積移轉制度，最初也是為了保存古蹟與歷史建物，在1997年《文化資產保存法》增修了私有古蹟的土地「得等值移轉至其他地區建築使用或予以補償」。

一如台灣民間企業的模仿能力，我們政府很快就把容積移轉的腦筋動到公保地的取得，在1999年跟著就訂定了《都市計畫容積移轉實施辦法》，後來更是擴大運用到都市更新、取得水利用地、保護老樹等多種用途，實屬全球獨有之創舉。然而此等制度創新，可謂是一種「破壞性的創造」。因為容積移轉原本是將有發展權但僅是受限制未能完全利用的權利加以移轉，但運用到公保地等沒有容積的土地上時，等於是憑空創造了容積、再轉成貨幣來補償地主，這跟政府印鈔票還債沒啥兩樣。

天底下有這樣的「免費午餐」嗎？容積這樣神奇好用，為什麼只有我們政府想得到呢？當然不是如此！

容積移轉有解決公保地問題嗎？

依據內政部資料，截至2016年台灣各縣市共核准3,764件容積移轉案件，取得約401公頃的公共設施用地，依此速率，推估至少要700年以上才有可能完全取得。以及，過去的成效，還是拜房市連續十年飆漲的榮景上；展望後勢，在市場反轉、容積移轉胃納有限的狀況下，所需時間更是遙遙無期。顯然，容積移轉不可能解決公保地的問題！

另從各縣市實際取得狀況來看，並非每個縣市均有機會利用此一政策工具。目前共18個縣市曾實施容積移轉，主要容積移轉市場（超過100件）集中於六都加上新竹市。基本上房地產越熱絡、高樓建築越普及的地區才有機會；相對地，對六都以外的縣市，容積移轉根本是看得到吃不到！

註解

[1] 法規規定可移入容積計算公式：接受基地移入之容積=送出基地之土地面積×（申請容積移轉當期送出基地之公告土地現值／申請容積移轉當期接受基地之公告土地現值）×接受基地之容積率。透過換算可得總土地公告現值之原意：（接受基地移入之容積/接收基地之容積率）×申請容積移轉當期接受基地之公告土地現值=送出基地之土地面積×申請容積移轉當期送出基地之公告土地現值。

（作者蔡佳明為OURs都市改革組織理事、學邑工程技術顧問股份有限公司總經理，彭揚凱為OURs都市改革組織秘書長）