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| 2010/03/26 23:33:26瀏覽3917｜回應2｜推薦1 | |
>>>>>> 參考 NCC是誰的白手套？ (NCC 山頭林立？ 主委提前求去！) 引用 委員誤國之論 (財團法人國家政策研究基金會 漢寶德 2006/05/09) "在民主化的過程中，政府官員很快就體會到「委員會」是很好用的工具。政府的決策，可能有爭議的，不論大小，都可以用委員會的方式來包裝。這種工具，真是運用之妙，存乎一心，用得熟練是無往不利的。因此到今天，中華民國的政府幾乎無處不是委員會制了。 「委員會」在實質上是不是決策方式的萬靈丹呢？ 當然不是。"... "一個決策涉及的專業性非常高，討論起來是沒有意義的，就不適合用委員會。尤其是專業性的選擇，決策的績效很難判斷時，開會就沒有價值，因為這時候，專業的知識、識見與智慧是重要的，個人的意見並不重要。遇到這種情形，集會討論反而會造成眾說紛紜的麻煩。" "會議組織中委員之產生方式可以看出它所反映的民意精神是否被尊重，在廣泛涉及民眾利益但專業性非常高的決策型組織中，在外國反而不利用委員會形式，寧願聘請專業性官員來執行。" "委員合議決策制確實有些問題。如果它不能反映民意，又不能找到客觀的標準，弊端確實是很多的。尤其是臨時組成對個案予以表決的委員會，幾乎是很難令人信賴的。" "委員會的合議決策，尤其是臨時組成的，常常被用為白手套。白手套之用有良性、劣質二類。"... >>>>>> 由行政院會通過「國家中山科學研究院設置條例」草案，中科院將改制為行政法人化，人事與預算制度可望大幅彈性鬆綁，引進企業經營管理模式，並將擴大高科技技術移轉民間效益，強化競爭實力... 翻翻網路上 行政法人制度的相關資料... 對我國建立行政法人制度的省思 是篇不錯的文章。 財團法人國家政策研究基金會 行政法人法草案簡評 也值得一看。 ****************** 行政院會昨天通過「國家中山科學研究院設置條例」草案，中科院將改制為行政法人化，人事與預算制度可望大幅彈性鬆綁，引進企業經營管理模式，並將擴大高科技技術移轉民間效益，強化競爭實力。 國防部表示，中山科學研究院於1969年成立，主要負責國防科技研發及國軍主要武器研製等任務。多年來，各界多有轉型建議，為提升營運管理能力，發揮組織效能，準備轉型為行政法人，導入企業經營管理模式。 根據草案條文，中山院將改制為行政法人，監督機關為國防部，主要業務是研究發展、生產製造及銷售國防科技、主要武器裝備；軍民通用科技研發生產製造及銷售、國內外科技技術移轉、技術服務及產業服務；國內外科技之合作、資訊交流及推廣等。 其經費來源可包括政府核撥及捐（補）助、國內外公私立機構、團體及個人捐贈、受託研究及提供服務的收入、營運及研發成果的收入與其他收入。 一旦國內外公私立機構、團體及個人對該院之捐贈，視同捐贈政府，依所得稅法17、36條規定，申報所得稅時可列舉扣除或列為費用，不受金額限制。 政府核撥給中山科學研究院的經費，應該依法定預算程序辦理，並受審計監督。中科院相關資訊應依政府資訊公開法及相關規定公開，年度財務報表、年度營運（業務）資訊及年度績效評鑑報告，應主動公開。 董事會由11-15人董事組成，由國防部遴選，提請行政院長聘任。 董事、監事任期3年，期滿得續聘1次。續聘人數應達總人數三分之一以上，並不得過總人數三分之二。 ********** 行政院院會今（25）日通過「國家中山科學研究院設置條例」草案，行政院長吳敦義表示，該條例草案主要目的在使中山科學研究院行政法人化，以活化其組織、人事與預算制度，引進企業化精神，俾能提升效率，確保公共事務妥善實施。吳院長要求國防部會同人事行政局、研考會等機關，配合立法院審議「行政法人法」草案進度，妥適與立法院、中科院員工溝通說明，尋求支持，俾中科院能早日完成組織轉型。 內政組特約研究員 許立一 第一、制度適用性的先期評估似未盡周延 行政院人事行政局所印製之「行政法人法草案說帖」中雖然列舉了德、日、法等國施行行政法人制度的情形，以作為我國採行此一制度之借鏡，但衡諸我國的行政革新向來取經於外國，其實際成效卻遠不如預期中的理想，例如教育改革或是BOT，而前述失敗的原因在於，未能考慮所欲仿效之制度的系絡特質與我國的適切性，便貿然加以移植。所以，雖然德、日、法等國施行此一制度或有成效，在我國卻未必如此。換言之，行政部門往往沈迷於取經外國，卻未能審慎以及深入地研究一個成功的制度其背後的複雜因素與其所處的系絡，而貿然施行的結果卻導致國家社會必須付出極大的代價。例如前些時日甚囂塵上的高鐵BOT案，政府原本冀望能藉此減輕財政負擔，後來卻事與願違，此即是一個極為明顯的失敗案例。行政部門未經充分的研究便欲仿效他國，施行一套新的制度，此種作法顯然是一種不負責任的行為。綜觀該法草案的說帖，不僅未能說明我國當前的政治、社會以及經濟系絡是否類似於其所列舉之國家（因此適合施行行政法人之制度），亦未提出有力的預測評估令人信服此一制度施行之後可以提升政府的績效。如果此等先期評估作業未能周延的進行，則不免使人擔憂該制度又將重蹈失敗的覆轍。 第二、流於政治酬庸的疑慮 「行政法人法草案」中明訂某些行政法人之組成有董（理）監事會之設計，將之作為行政法人營運的最高決策單位，此一制度設計在成熟的政治社會當中，或可達到專業化的預期，但在我國的政治文化之下，卻不免令人質疑。該法草案第六條明訂董（理）監事由監督機關（應是行政院及所屬各部、會、局、署）聘任，該法草案第七條又明訂了董（理）事長由監督機關或行政院長就董（理）事中聘任，此是否又可能淪為政治酬庸的職位？事實上，政務官之外的政治酬庸在我國早已司空見慣，例如國營事業的董監事（長）或甚至像是華航此種非官又非民的組織。職此之故，如今欲將某些政府機關（構）予以行政法人化，就我國此等政治文化盱衡之，是否會造就更多的政治酬庸職務？導致建立此一制度之初衷不但未能實現，反而使公共服務更缺乏效率和專業？ 第三、企業型政府的弔詭 該法草案第二條指出：所謂行政法人乃指由中央目的事業主管機關，為行特定公共任務，依法設立具人事及財務自主性之公法人。本條的說明中亦明確定義：前稱之特定公共任務乃指不具強制性、適合積極採行企業化管理經營措施而不宜或不需由國家親自執行者。此外，該法草案第七條又指出：董（理）監事應遵守利益迴避原則，不得假借職務上之權力、機會或方法，圖謀本人及關係人之利益。細就前述文字，可見其中隱含明顯的問題和弔詭，茲臚列如下： 1. 行政法人所執行之任務既被界定為「公共任務」，則此種任務顯與公共利益相關，故仍採制訂公法（行政法人法）的途徑為其成立之法源，因此是否所有與公共利益相的任務都可以企業化經營？對此，該法草案未能明確訂定行政法人的範疇，顯然有欠周延。 2. 如果就該法草案第二條的說明所言，行政法人之特定公共任務乃指「不具強制性、適合積極採行企業化管理經營措施而不宜或不需由國家親自執行者」，既是如此，又為何不採民營化的途徑以求徹底地企業化經營，而要另闢蹊徑，創設行政法人？ 3. 行政法人欲追求企業化經營管理，但要求擔任董（理）監事者不應追求私利，此實不符合經濟學的原理，凸顯出所謂企業型政府的弔詭。申言之，私人企業之所以有較高的效率，就是由於它能夠提供足夠的誘因，促使股東願意投資、員工願意付出，但行政法人顯然與私人企業的體質大相逕庭，例如它能夠採取諸如高科技產業一般的員工入股分紅制度或是一般企業常見的績效獎金制度嗎？如果不能，那麼所謂企業化的經營管理可能只是空泛的口號而已。 第四、行政成本可能更高而效率可能降低 將現代化的管理技術應用於公共行政組織當中以提升績效，早已是當代行政學界與實務界之共識，並且也屢見於行政實務改革當中，因此又何需建立一套全新的行政法人制度始能為之？舉例言之，近來公立醫院早已有績效導向的實際作法，如果只是為了強調人事和財務的獨立性，那麼應該可以從思考修改相關的法規著手，又如果覺得績效仍待提升，則採行更佳的管理策略也應是可行的辦法。又如該法草案似已將國立大學列為行政法人化的標的（「行政法人法草案」第二條的說明及第四十條），然而由於現行體制下已推行校務基金制度，再加上教育部法令大幅鬆綁，目前國立大學的自主性較之往昔已大為提昇，是以大費周章地創設全新的行政法人取代現制，能產生何種政策效益？似有待斟酌。綜合言之，公立醫院及大學院校行政法人化之後，新增的董（理）監事、績效評鑑委員（「行政法人法草案」第十五條）必須給予薪水（且薪水應該不會太低），因此人人事成本是否將不降反增（現行體制下，各國立大學校內早已組成各種委員會，負責規劃各種攸關學校發展前景的事務，根本不需另行給付任何薪資）？另一方面，目前公立醫院與學校之行政人員皆必須具備公務人員資格始得進用，因此有效降低了任用私人的弊端，行政法人化之後，其新進人員之進用方式等同於私人企業，那麼將很難防杜任用私人之風再起（雖然該法草案第七條明訂董（理）監事不能濫用職權以圖私利，但不可諱言地在實務上很難貫徹）。如此一來，不但不能提昇效率，反而可能降低效率。 以上為關於我國研議建立行政法人的幾點另類思考，批判的意味雖然濃厚，卻是出於促使行政部門反思該制度設計之良窳的用心。 行政法人制度的緣起與特徵 行政法人的制度，係源於1980年代以來之新公共管理之思潮。行政法人的制度特色，在於其係將原屬於科層制上下級嚴格區分與監督並經由綿密法令而為控制的行政體制，轉換為分權並進行績效管理。以部為例，未來，業務的決行權不再由部長全部壟斷，而得授予司、處、署，甚至由之進一步下授到科；部長只須維持整體性之足以達成宏觀調控所需要的資訊與權限；被分權而出的機關或單位將享有業務的決行權，以及─而這是更重要者─有關自己的組織權、人事權、預算編訂與動支權，並依執行成敗而有嚴厲的獎懲，其中關於獎勵的一種作法係得將盈餘或節約所得加以留用（甚且得作為績效獎金）。總之，行政法人制度的精髓，在於往下分權，並進行績效的管理（包括設定績效目標，以及依施政成果而為獎懲），而獎懲的幅度得遠超過向來公務人員法之規定或向來實踐之結果。
我國行政法人制度之主要特徵仍有待精確化 我國行政法人法草案已經具備新公共管理之機關分權化暨績效管理化之改革構想。惟無論如何，對照於公務員之切身關注，草案仍有諸多不精確性。以下因限於篇幅，只能簡單說明。 （一）行政法人化意味去公務員化？ 首先，機關行政法人化之後，非謂其原先所有的公務員必須被全部或大幅解職；毋寧，行政法人法只賦與該被法人化的機關更大的人事自主空間（前提當然為相關法律與命令之修改）。 大幅的裁員不一定是有效的管理模式；大幅裁員事實上也係一個社會與政治的重大議題，原則上必須以政經社文諸次體系之接受性為前提。以台灣當今政黨間之對立以及總統選舉期間藍綠陣營之票數接近以致於雙方每票必爭的結構/狀況而言，大幅裁員誠有困難。德國黑森邦有關行政法人法的改革中，便曾經明確指出人事的精簡必須以社會可接受性（sozialvertraeglich）為前提，而不得單純以改革的理念或效力的追求當作考量。
（二）績效目標如何設定？ 行政法人法草案所要達成的改革目標，非只是省錢/省人力/省時間的效率性而已，而係包括能有效能地（effectively）達成施政的目標。對某一行政法人化之機關進行績效管理並為績效目標設定時，其必須一方面涵蓋產品面（Produkte）之施政成果（Outcome），而另方面納入將有關的成本投入。甚且，相關的施政成效與有關的投入，最好均能以量化的數字加以表達，以精確後續的評估與控管。我國行政法人法草案並沒有直接規定績效管理的字眼，而係以設置董事會並由董事會負責跨年之發展目標及計畫之審議與年度營運（業務）計畫之審議，甚至為年度預算與決算之審議。 德國機關分權化整體課責制度之改革係強調協議，而非單方高權決定。此外，德國公務員體系亦採行產業民主精神而原則上於每一機關均設置人事代表會（Der Personalrat），職司參與諮詢或甚至作成共同決定，而且成員均係由該機關內之公務體系從業人員普選產生；德國並因左派傳統而建立全國性的工會組織以保障相關行業的受僱人。 （三）須否設立董事會？ 我國草案之設置董事會與監事會並提名相關人選等，固然也係一種宏觀的調控，但是否過度，以及是否造成決策流程延宕、行政法人機關施政成敗模糊化，非無討論餘地。毋寧，妥當的方法在於，應有由該被行政法人化之機關之原先首長--必要時也得於完成行政法人化改革時便加以撤換，為獨任制之經營管理。至於創意或社會/經濟力之引入，該首長於必要時當然得援請財經/公共關係/管理之學者專家提供諮詢，而且就此得有各種緊密不等的組織方式。 （四）行政法人化後國家不再負有任何預算撥付義務？ 一機關被行政法人化之後，一般而言，其於隨後可見的年度內多少仍必須仰賴國家預算的撥付，始足以維持原先的營運水準；極端例外情形則約為行政法人化後因市場結構而有高度盈收可能者。 為完成成本面之績效控管，以前述我國案例為例，內政部長約得以三年為期而設定國家對建築研究所或民政司之預算的撥付額（實質上得採逐年遞減，而且得明定於最後第三年結束時調降到原先標準年預算撥付額之百分之九十等）。換言之，部長必須先行預告一個調整的期間和目標（值）。於此再度顯示部長與該署/司之間之相關協議必須具有可行性，不得也不得太過寬鬆，而且必須留下因應突發事故的調整空間。 （五）立法院監督權之調整 行政法人之制度，不得違反憲法中有關權力分立之規定，而這也係在野黨能夠同意放行而人民能夠放心的一項必要安排。前述行政法人法草案並沒有充分顧及立法院的監督：其第17條有關行政法人應訂定發展目標及計畫報請監督機關核定，以及第18條行政法人於會計年度終了後應將年度執行成果及階段報告書提經董監事會審核通過後報請監督機關備查，均係指稱設立該行政法人之機關（約如前述案例中所稱之內政部）。儘管該草案第36條引進行政法人之「相關資訊」（用詞十分不精密）應依資訊公開法之規定而為公開以及年度財務報表及年度營運（業務）資訊應主動公開，而顯示出一定的被監督性，但立法院的監督權仍未有充分的規定。 （ 六）關於行政法人的適用案型與進程 究竟行政法人制度，得適用於所有的行政機關，或只限於國家文藝中心/博物館/研究所（例如內政部建築研究所）等類型？其次的問題為，主政者究竟在規劃/構想上，打算將行政法人推展到如何程度，以及於如何的期間期內完成之，有無分類先行實驗的準備，有無大致的分階段推動構思？這些問題的早日確定，得明確化政府改造之構想，以減少疑懼並避免誤會，尤其得安定每個公務員的心情。
行政法人改革具有廣泛性與激烈性（主管機關並無意排除適用範圍，而且有意推展到國立大學），主管部會宜立即提出說明，而無待於法律通過之後才開始有關的規劃。此外，就重要或重大爭議領域，例如勞退基金監理委員會（以勞退新制在2005年7月1日實施，並以八百萬勞工每人每年平均提撥三萬元為計算，其所經管的金額初估一年可達二千四百億元，四年將高達一兆新台幣），各方容有不同意見，更何況我國當今政治激烈對立，此等重大行政法人法案之進一步折衝與修改，非無必要。 本文代表作者個人意見 ********* 兩廳院改制行政法人即將邁入第5週年之際，行政院院會在今（98）年2月5日通過了新版的「行政法人法」草案，這項由人事行政局草擬的草案，旨在規範行政法人的通則性問題。
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| ( 時事評論｜公共議題 ) |
