自中共十八大召開以來，走過三中全會，以及有關經濟與民生的重要會議，中國大陸的戶籍制度改革一直是各界引頸期盼的改革熱點。遺憾的是，原先以為能夠在十八屆三中全會看見的改革曙光，還是成了「只聞樓梯響，不見人下來」的窘境。不過，一紙由中共國務院於上個月30日公佈的《國務院關於進一步推進戶籍制度改革的意見》，標誌著大陸正式開啟新一波的戶籍制度改革，宣示將取消「農業戶口」與「非農業戶口」界限，打破城鄉二元壁壘。


探究大陸戶籍制度的歷史，自毛澤東時代頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》，是實施城鄉二元的戶籍管理制度的起始點。然而，這套戶籍制度不單只是用於人口流動、居住，以及遷徙等管理方式，更存在政治與經濟上的管制作為。由於計劃經濟的背景，戶籍制度是國家分配和固定人力資源的手段，也是向民眾配給福利的依據。此外，更有政治控制和維護社會治安的作用，甚至還制約了公民自由流動與遷徙的權利。


隨著改革開放的深入，城鄉分割的二元戶籍制度越來越不適應時代需求。根據中共國家統計局的資料顯示，2012年城鎮化率達到52.57%，2013年更進一步增至53.73%。但另一方面，2012年城市戶籍人口佔總人口的比例為35.29%，也就是說，截至2012年，有2.3億人生活在城市，卻沒有城市戶籍，這不僅有礙於政府推動城鎮化的成果，更無法扭轉長期以來區域發展不均衡的困境。因此深化戶籍制度的改革成了中國大陸現代化發展進程的當務之急。


由於戶籍制度改革與一系列經濟與民生制度密切相連，舉凡教育、就業、醫療到養老、土地、住房等，可說是牽一髮而動全身，因此改革的方向與內容選擇將是關鍵。首先，中共將建立城鄉統一的戶口登記制度，取消農業戶口與非農業戶口性質區分，以及由此衍生的戶口類型。其次，創建人口資訊管理制度及基礎訊息庫，目的在於加強和完善人口統計調查，掌握人口規模、人員結構、地區分佈等情況。最後，調整戶口遷移政策，實施居住證制度。有統計資料顯示，截至今年6月底，大陸外出農民工已經達到了1.74億，半數以上是在中小城市和城鎮就業，因此如何吸納農業人口為發展城鎮經濟所用，被認為是推動戶籍制度的根本原因。


然而，戶籍制度改革雖然是新型城鎮化的重要組成部分，或許有利於中小城市的基礎建設與發展，但現階段的改革方案仍存在許多不公平的地方。例如「等級制」依舊是中共戶籍制度的主要特色，其中戶口遷移政策依「人口數」明確區分了「建制鎮和小城市」、「中等城市」，以及城區人口「100萬至300萬的大城市」、「300萬至500萬的次大城市」、「500萬人以上的特大城市」等落戶條件和標準。依等級而生的「差異化」或許能降低改革過程中的風險，但也可能出現地方政府因維護自身利益而「人為地」提高落戶門檻，甚至容易伴隨腐敗情事發生。


此外，戶籍制度改革的難點在於社會資源的重新分配。在中國大陸，資源的提供者往往不是中央政府，而是由地方政府自行負擔公共服務的成本，產生了巨大的地區差異。戶籍管制的放鬆加上城鎮化政策的效果，將會為許多財政狀況欠佳的地方政府造成沉重負擔。其次，此次改革加入依學歷、工作狀況，以及財產條件而異的「居民積分制」，是變相的落戶門檻障礙，不利緩解日益激化的社會矛盾。最後，目前戶籍改革雖已擬定政策方針，卻無具體時間表，可說是增加改革過程的不確定性。


總的來說，戶籍制度已經阻礙中國大陸深化改革的進程，如今能夠宣布取消此一不公平的制度實為好事，但必須連同由戶籍而生的一系列公共服務作配套改革，例如在教育、醫療等公共資源配置上應該向中小城市傾斜。進一步言，更需評估各地方政府所能夠擔負的財政支出能力，由中央適度地給予資源挹注，協助戶籍制度改革的有效推動。最重要的是，應依法保障人民享有自由遷徙的基本權利，不得採取強迫辦理落戶，或者發生其他侵害人權的狀況。