中國核電隱患：基本立法一拖就是27年

　　【核心提示】中國作為國際原子能機構的成員國, 已是世界上核電在建規模最大的國家，但政府在監管核安全方面的基本法律卻長期缺位。

　　“假如《原子能法》沒有難產，中國的核電或許不會像今天這樣，如一匹脫僵的野馬瘋狂發展。”一位核電行業的資深人士對本報說。

　　令很多業內人士不解的是，中國作為國際原子能機構的成員國, 已是世界上核電在建規模最大的國家，但政府在監管核安全方面的基本法律卻長期缺位。

　　“這其中最欠缺的是核能領域基本法《原子能法》。”北京大學核科學與技術研究院核政策與法律研究中心主任汪勁表示。

　　工業和資訊化部政策法規司的工作曾公開表示，在1984年開始起草的《原子能法》，在遲延蹉跎二十年之後，終於有望列入今年的立法規劃。

　　不過，也有學者認為，在《原子能法》的立法進展不容樂觀的情況下，不如先制定出臺《核安全法》。

　　“就整個核安全立法體系而言，由於基本法律的缺失，儘管我們立了很多行政法規和部門規章，但很多基本問題並沒有解決。” 前述核電行業的資深人士指出，“不但需要制定基本法，也需要修改或者增設配套的法律。”

　　《原子能法》拖延二十七年

　　中國整個核安全立法最缺的是骨架，也即《原子能法》。

　　“國際上所有發達國家、絕大多數發展中國家都有《原子能法》、《核安全法》和類似于《核安全法》的法律, 中國作為國際原子能機構的成員國, 在核安全和輻射安全方面存在法律空白。”環保部核安全管理司巡視員陳金元曾經撰文指出。

　　“這一現狀會引起國際上對中國的立法和核安全與輻射安全的管理能力的質疑, 在一定程度上影響著中國的國際地位和國際形象。”

　　陳金元認為，《原子能法》作為核能領域的最高法和基本法, 主要內容應包括組織體系與職責、使用範圍、監督管理體制、監督管理程式或步驟、核事故應急、法律責任、補償與賠償、法規建設等，其對核能安全發展起著至關重要的作用。

　　然而，業界呼聲很高的這部法律，從啟動之初的1984年到今日已經一拖再拖，長達27年。

　　記者了解到，在1984年國家核安全局成立後，國家就開始啟動我國《原子能法》的編制工作，具體由國家核安全局會同原核工業部、衛生部等政府部門起草。

　　但由於牽涉部門較多，法律條款面廣, 部門之間、參加人員之間意見分歧較大, 無法形成共識，而國家核安全局的影響力以及協調能力也難勝此任，幾年後只能擱淺。隨著機構的不斷改革，這項立法就處於半荒廢狀態。

　　也有學者分析了上述狀況出現的原因，就是核能在我國的國民經濟的地位不明確，產業政策不明朗。

　　隨著核電建設的狂飆，前幾年《原子能法》的立法民間呼聲再次高漲，但至今並無太大實質性進展。

　　根據中國核能行業協會研究開發部副主任鄭玉輝介紹，中國核能行業協會受工信部委託，目前正在協助工業和資訊化部論證起草《原子能法》及有關工作。

　　作為《原子能法》立法研究課題組主要負責人，鄭玉輝表示目前課題還處在起步階段，進展不大，最大的進展是其有望被列入2011年全國人大立法計劃， 是第三類計劃。

　　相比意味著“安排審議”第一類計劃和“條件成熟時安排審議”的第二類計劃，第三類計劃只是“抓緊研究起草”，離提交全國人大常委會審議尚遠。

在《原子能法》 進展緩慢的背景下，一個現實的辦法是，不妨先從《核安全法》入手。基於核能在工業、農業、醫學等領域應用廣，而核電不過是《原子能法》中的一部分，因此推動制定規範核電生產與運營的《核安全法》比較現實。

　　《核安全法》應解決監管主體的責任

　　核安全立法，已然蹣跚起步，但始終停滯不前。

　　“在核電安全管理領域，雖然已有各類法律位階的法律規範，但一部由人大制定的基本法律依然空缺，這與我們的核電發展規模和勢頭，很不匹配。”一位專家表示困惑。

　　記者了解到，核安全涉及到鈾礦資源的勘探和開採、整個核燃料迴圈、放射性廢物處置、放射性物質運輸、核技術應用、市場準入、事故應急、核損害賠償、法律責任等方面, 目前的核安全立法無法完全涵蓋上述各個方面。

　　其中，最為突出的當屬目前的管理分工問題。“現在國家有四個部門和核能相關，部門職能交叉。這樣不利於工作開展。”全國政協委員、中國核工業集團公司中國核動力研究設計院副院長兼總工程師陳炳德公開表示。

　　記者了解到，目前核能監管體制比較負責，主要由環保部國家安全局負責，但包括衛生行政主管部門和安全行政主管部門在內的其他部門也會參與其中。

　　對此，南京工業大學法學院講師徐輝鴻以有關放射性的許可登記舉例。目前對核設施安全的許可由隸屬於環保部的國家核安全局審管；對放射工作的許可則仍按照《放射性同位素與射線裝置放射防護條例》的規定由衛生、公安部門審管；對貯存、處置放射性固體廢物的許可則由國務院環境保護行政主管部門審管。

　　“這樣潛在的危險是有利益時爭著管，一旦發生核污染，就會出現相互推諉的情況，責任追究無法實現。”長期研究新能源立法的徐輝鴻坦言。

　　因此，他建議，《核安全法》應借鑒國際上通用的實踐和法則，按照“一件事由一個部門負責”的原則，由一個獨立於其他各類主體的國家統一機構來進行安全監管。

　　具體而言，在我國可由國家核安全局作為全國統一監管機構，負責對相關放射性活動的許可登記，以加強對放射環境的統一監督管理，其他行政主管部門應配合核安全局的監管工作。

　　同時，為保證其職責能得到落實，國家核安全局應具有較強的獨立性，應享有授權立法權和獨立的執行權，其具體的職責許可權應以法律的形式予以確定。

　　“在多頭管理、職能交叉問題之外，核安全立法還存在責任空白問題。”一位核能安全專家對本報指出。例如，當前的核安全立法體系中，已有的責任條款基本都是針對核設施營運人及其工作人員，而對監管機構自身應負的責任沒有規定或規定較少。

　　“這個問題必須解決，否則監管部門權力過大，也是行業發展的隱患。”一位核電企業工作人員強調。