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常法之外的非常法

◎陳長文

　　大選初步開票結果已公布，在司法機關沒作出足以變動當選結果的判決之前，陳水扁先生應被視為連任成功的總統，也因此，陳總統負擔了更多促進社會和諧的主政者責任。在這個背景上，筆者欣見三黨秘書長日前面商扁連宋的會面問題。國親提出三項訴求，針對司法驗票的部分也達成若干共識，惟其中「成立調查委員會調查槍擊案以及國安機制啟動問題」，特別是是否要請總統發布緊急命令的問題上，雙方的歧異較大，對此，筆者有如下意見。

　　緊急命令是否是個解決台灣當前因選舉糾紛而起的「信任危機」的可行解？依憲法規定以觀，可分成三部分說明。

　　第一，在發動原因上，憲法規定原因之一為：「『避免』國家或人民遭遇緊急危難」。「避免」為預防性用詞，以「目前並無緊急危難」為由反對，其對法條的理解似過偏狹。另一反對理由則認為在「發生大事」時才能發布緊急命令，陳總統亦舉九二一地震為例。但這次的信任危機是「小事」嗎？事實上，九二一大地震的立即性衝擊雖大，但本質上卻是短期的衝擊，而這次的選舉爭議若不妥善處理，將造成長期的信任危機，可能使得國家空轉並帶來更大的危機，逕論其衝擊不若九二一地震似有過斷。

　　第二，在發動程序上，憲法規定：「得經行政院會議之決議發布」。雖然主控權在總統與其所可主導的行政院會議上，但既是為平息在野爭議而起，總統在「主導」的形式之下，仍可先與在野領袖協商出具體方案後，將兩造所同意之方案交付行院會決議再予發布，作為緊急命令的實質內容。惟在此額外一提者是，緊急命令應由提議者（國親）負擔「擬案」之責，亦即應將希望採行的具體調查程序，先成初案，交由總統參酌，以為朝野協商，而不能僅空洞地主張發布緊急命令。

　　第三，在事後控制上，憲法規定：「發布命令後十日內提交立法院追認，如立法院不同意時，該緊急命令立即失效。」亦即立法院尚有事後的追認權，緊急命令並非不受節制的獨斷權力。反對者以「緊急命令有違法治」為由，而認不宜採，恐未進一步深究「緊急命令」的本質，乃屬「常法之外的非常法」，雖是「非常法」實仍為「法」，況且，尚有立法院的「追認節制」，依法而為，應無扞格法治之慮。

　　除以上法律分析外，執政黨尚提出「當事人顧慮」，筆者認為似可不必。一則，應從「總統」這個中立角色去思索這次事件，不該有當事人疑慮；二則，相對當事人既無疑慮，總統應即再無所謂的當事人疑慮，換言之，若相對當事人不同意採行緊急命令的方式，則逕行發布緊急命令，可能會引起更大的爭議，這時「手段（緊急命令）」不能達成「目的（平息爭議）」，發布緊急命令自非妥適。然而這是相對當事人所提出的建議，自無由據以爭議，故在手段與目的不衝突的情況下，總統實可放手而為。

　　惟有論者認為不妨以特別法方式處理是項爭議，筆者則以為不可，一則此究屬特殊事件，並非常態，以一般立法方式處理並不妥適；二則立法時程可能會有諸多延宕，將無法滿足解決爭議的時效需求。

　　接著，讓我們來檢視政府目前是用什麼樣的方式來處理槍擊調查呢？以高檢署已經成立專案小組，並接受國際刑案專家的協助進行偵辦的目前作法為例。我國的檢察機關雖以為「獨立行使職權」自我期許，惟就我國目前的政府體制結構與政治運作的實際效果論，檢察機關仍受到行政權的約制，實屬廣義的行政體系之一環。而當前的槍擊調查之請之所起，係出自於「對行政權」的不信任，一個對行政體系不信任的信任危機，如何期許能夠透過「行政體系」的運作來化解呢？

　　因此，要徹底解決爭議，必須成立一個超然於「常法」狀態下的檢察機關的獨立調查單位，其應具備：組成超然（建議成立合議制委員會，其成員產派由朝野協商產生之）、職權充分（可以在調查範圍內，指揮檢察機關、警察機關協助調查）、目的明確（限於調查與澄清事實，並以全民為調查報告對象，而非以司法機關或總統為報告對象）與時效性（如一個月內完成調查）。

　　而這樣的獨立機關成立的途徑有二，一是體制外，也就是沒有法律基礎逕行成立；一是體制內，即先創造其法律基礎再行成立。明顯的，前者是沒有意義的，因為沒有法律的依據，就沒有法律的效果可言，並且會真正出現「與法治扞格」的窘境。因此，只有回到「體制內」的思維，才可能成立一個有昭公信、息爭議可能性的中立機構。這時「緊急命令」正可說是一個提供了「體制內」特別授權的可行解，可以形塑一個擁有法律基礎、體制內、獨立而中立的調查機構。

　　最後，包容異己、解決問題，是主政者的天職，誠如本文一開始所言，在司法機關尚未有足以變更結果的判決之前，陳總統應已視為連任成功。若干籲求陳總統稍退一步，以維和諧的呼籲，是因為權力在主政者之手，其較有能力、較有可能解決問題，所以我們對之期許較深之故。事實上，只有真誠回應民眾的疑慮，才能還給選務機關以及行政機關清白；只有昭聚公信，陳總統才能真正地做到他所期許的：「要做二三○○萬人的總統，不僅僅是六四七萬人的總統。」

(本文轉載自2004.3.31中國時報時論廣場)