獨立檢察官之必要

◎ 陳長文

    欣見社會已認識到要將行政黑手從檢察體系抽離的急迫性，惟要採何制度，則有二派主張。一是設立獨立檢察官；二是在現有制度內，提高檢察機關的獨立性。

    筆者認為，二者不妨雙軌並行。進一步論述前，讓我們先從美國的制度談起。美國獨立檢察官是在「非常設」的概念下設計的，不但獨立檢察官本身並非常設，連「獨立檢察官法」也是定有效期的非常設法律，每五年修正與展期，一九九二至一九九四年間該法一度因未被展期而失效，一九九四年再展期後，一九九九年未被展期而失效至今。換言之，該法並非被淘汰廢黜，而是美國國會認為暫時不需要獨立檢察官，惟一旦發生重大弊案、動搖國信時，美國極有可能再「展期」該法。因此，以該法失效而遽論其不合宜，恐非妥洽。  

    事實上，美國對於獨立檢察官在澄清吏治上的歷史作用是極為肯定的，最著名的是七○年代在水門案擔任「特別檢察官（獨立檢察官的前身）」的哈佛大學法學教授考克斯，由於他不畏權勢的堅持，終使也是律師出身的尼克森總統黯然去職，也因此美國乃將獨立檢察官法制化，考克斯並被美譽為「國家的良心」，其事蹟也被列入史冊。

    退一步言，就算現在美國已無獨立檢察官需求，也不代表台灣不需要。試問，台灣現在的吏治較像今日美國，還是像三十年前的尼克森時代甚至更糟？如果三十年前的獨立檢察官讓美國產生澄清吏治的歷史作用，台灣是否也該讓這個制度挽救已然破產的政府誠信，等吏治澄清後，再讓該制度「失效」呢？

    當然，獨立檢察官的花費過鉅及對總統威信衝擊也的確受到詬病。制度本難完美，其採擇是損益分析後的結果，對吏政沈痾已重的台灣來說，是總統威信與省錢重要，還是打擊貪腐、重建公信重要？況且，台灣也不必全抄美國制度，仍可作改進調整。

    那麼，為什麼不切斷行政系統對檢察系統的節制，增加現有檢察機關的獨立性，而要設立「獨立檢察官」呢？

    基本上，對於一般司法案件，行政系統尚稱中立，其監督並不會產生利益衝突的矛盾，保持行政系統對檢察機關的監督機制，未必不妥。再者，權力應是層層節制的均衡設計，完全切斷監督機制，會不會創造不受節制的「檢察怪物」？現行檢察制度的癥結在於，當政府首長涉弊，要受到行政系統控制的檢察機關調查頂頭上司，有人性與制度上的不可能，而這部分非常設的獨立檢察官即足勝任。況且，檢察機關近來也發生多起重大風紀事件，公信力頗受衝擊，僅透過檢察機關的內造，能否昭信於民，非無疑問。

    筆者認為，不妨雙管齊下，同時進行檢察系統的內造與外造。在獨立檢察官部分：除應令其擁有充分之調查權力與資源，為節制其權力，應設計為一限事、限對象（以正副總統、五院院長、政院部會首長為限）、非常設的機關；當法律明定的特定對象涉及重大弊案，國會有權提案要求選任獨立檢察官，由檢察總長就現有檢察系統以外、民間有法律專業知識的公正人士中舉薦人選，經國會同意後任命之。獨立檢察官就任後，得自由指定檢察官若干人組成專案團隊展開調查。

    在檢察機關內造部分：檢察總長宜採任期制，由總統提名，經國會同意後任命之。檢察機關平時仍有權偵辦政府首長所涉的貪瀆案件，惟一旦獨立檢察官就任後則應將相關案卷移交獨立檢察官。

    最後，懇盼朝野政黨和衷共濟一次，順應民意之盼，不管是「獨立檢察官」還是「檢察獨立」，建立一個真正能澄清吏政、挽回人民信心的檢察制度吧！

 2005.12.18　 中國時報