行政組織法-行政組織

行政組織之定義

行政組織係依公法而設立，其目的為達成行政目的並為國家監督之組織。

組織法上的法律保留（或稱制度性法律保留）

(一)行政組織法之內涵

所謂行政組織法包括有關行政組織的權限、地位、組織架構以及其成員等與組織權力相關事項之規定。

(二)組織法上的法律保留之理由

組織權原本應屬於行政權的核心範圍，然而卻透過法律留給與立法機關事前干預的機會，理由在於：

1.在行政行為的面向上，行政組織的變動（創設、變更、裁撤合併等）往往涉及管轄權的變動。

2.在權利救濟的面向上，組織的變動涉及人民應以何者作為聲明異議、提起訴願以及訴訟的對象。

(三)現行法規

1.組織法上法律保留之明文規定：

中央行政機關組織基準法第4條規定：

(1)下列機關之組織以法律定之，其餘機關之組織以命令定之：

A.一級機關、二級機關及三級機關。

B.獨立機關。

(2)前項以命令設立之機關，其設立、調整及裁撤，於命令發布時，應即送立法院。

2.制度性法律保留的鬆綁，某程度上允許行政機關自行決定：

憲法增修條文第3條第3項及第4項：

(1)國家機關之職權、設立程序及總員額，得以法律為準則性之規定。

(2)各機關之組織、編制及員額，應依前項法律，基於政策或業務需要決定之。

行政組織之態樣

　　行政組織一詞，事實上是一個複合體之概念。國家作為一個整體，係由許多次級組織集合而成。在公行政領域中，為完成各種行政目的，而透過不同的組織建置來達到行政目的。

　　職是之故，如果國家逕以不具法人格的行政機關來完成行政目的，稱為直接的國家行政；如果將行政任務交由其他權利主體完成者，則稱為間接國家行政。在間接國家行政的部分，包含透過其他公法人以及將行政任務委由自然人或私法人執行的情況。

　　另外公務員作為行政組織中的一分子，其身份上之權利義務以及責任皆異於一般人，因此須個別說明。同樣的，公物的定性也有別於以上三者，因此本編也將其獨立出來另做說明。

行政組織法-行政主體

定義

　　行政主體即公法上權利義務之主體，具有獨立之法人格，概念上等同於公法人。

(一)行政主體為公法人

1.行政主體皆為公法上擬制的法人。

2.行政主體既為法人，本身並無行為能力。因此需要行政機關代為意思表示，並對外作為。然而公法上的權利義務關係卻仍然是歸屬於行政主體上。

(二)與民法上之權利主體之差別

1.公益為目的：

民法上之權利主體指的是能以自己名義行使權利並負擔義務之主體；而行政主體除了前述權利能力之外，同時以完成行政任務，並且以達成公益為目的。

2.行政主體並非概括性的具備權利能力：

民法係概括性的權利能力概念：

自然人的權利能力始於出生，終於死亡（民法第6條）；法人則於法令限制內享有權利能力（民法第26條）。

行政主體之要素

(一)組織法上的授權依據（與私法人最大的不同之處）

1.民法上法人的成立並不需要法源依據。相對的，公法人須由國家或是其他公權力主體，透過公法上之依據來創設。

2.除了國家以外，所有行政主體的創設皆須要有對應的法律規範授權。任何類型的公法人都必須要有對應該公法人的法律授權（創設公法人的法律依據，須符合授權明確性原則）。

(二)法規範賦予其法人格（公法上之法人格）。

(三)本於其獨立之法人格，在被賦予的權利能力範圍內享有自治權

1.就自治權而言，於其自治範圍內可以享有獨立的預算、人事等等權力。

2.而就公法人的監督機關而言，只能對公法人的自治範圍內進行「合法性審查」，而不能為「合目的性審查」。

(四)具備公益屬性，以完成行政目的。

行政主體之類型

(一)依其組成作為分類

1.公法社團：指其組成係由自然人所組成，以成員作為組成基礎之公法團體。例如：國家、地方自治團體（係由住在同一地區的人組成）、農田水利會（由同一職業身份的人組成）等等。

2.公法財團：由金錢或財產所組成，以完成特定行政目的之公法團體。例如：經濟部依工業技術研究院設置條例所設之工業技術研究院。

3.公營造物：為達成公共行政上之特定目的，將人與物作功能上之結合，以制定法規作為組織之依據所設置之組織體，與公眾或特定人間發生法律上之利用關係。例如：學校、監獄、圖書館等等。

4.行政法人：係指國家及地方自治團體以外，由中央目的事業主管機關，為執行特定公共事務，依法律設立之公法人（行政法人法第2Ⅰ）。究行政法人之特性，與公法社團、公法財團皆有所不同，故將其獨立出來自為一類，容後說明。

(二)國家：為最上位概念之行政主體（國家法人）

1.憲法第2條規定：中華民國之主權屬於國民全體：

國家本身即為全體國民集體意志之表現，於公行政領域中，殊難想像有地位高於國家之主體存在。而為了實行行政之目的，只有賦予國家法律上人格，才能使其參與法律生活並遂行行政目的。

2.國家為最高位階之「原生性行政主體（國家法人）」。

3.其他種類的行政主體，皆源自於國家而衍生，又稱為「衍生性行政主體」或「衍生性公法人」。

(三)地方自治團體

1.定義：

地方自治團體為行政法上之行政主體，亦為公法社團法人的類型之一。係由居住在同一地區的人所組成，並且對該地區內的公共事務有管轄權。

2.法源依據：

(1)地方制度法第2條第1款：

「地方自治團體指依本法實施地方自治，具公法人地位之團體。省政府為行政院派出機關，省為非地方自治團體。」

(2)地方制度法第14條：

「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）為地方自治團體。」

依上述規定，地方自治團體為直轄市、縣（市）、鄉（鎮市），省並非地方自治團體。

(3)歸納以上條文，本法所稱地方自治團體係指：

A.直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）（地方制度法第14條）

B.依地方制度法之規定實施地方自治：

(A)直轄市：依地方制度法第18條所列之自治事項。

(B)縣（市）：依地方制度法第19條所列之自治事項。

(C)鄉（鎮、市）：依地方制度法第20條所列自治事項。

3.直轄市政府、縣市政府、鄉鎮市公所並非行政主體：

直轄市政府、各級縣市政府、鄉鎮市公所只是地方自治團體的意思機關而已，並非行政主體。直轄市、縣市、鄉鎮市才是行政主體。

(四)農田水利會

1.定位：地方自治團體

依釋字第518號（部分內容節錄）

「農田水利會為公法人，凡在農田水利會事業區域內公有、私有耕地之承租人、永佃權人，私有耕地之所有權人、典權人或公有耕地之管理機關或使用機關之代表人或其他受益人，依農田水利會組織通則第十四條規定，均為當然之會員，其法律上之性質，與地方自治團體相當，在法律授權範圍內，享有自治之權限。」

歸納本號解釋之意旨：

(1)明確將農田水利會定性為地方自治團體。

(2)在其業務（農田水利事業）的範圍內，保有自治權。

2.以上區分實益在於管轄權移轉

(1)行政主體間無法委任或委託：

行政程序法第15條所稱委託與委任之情形，只能適用於在同一行政主體之下的管轄權移轉。若管轄權之移轉，發生在兩不同行政主體之間時，則無行政程序法第15條之適用。

(2)不同行政主體但具上下隸屬關係的管轄權移轉─委辦：

例如，中央政府對地方自治團體之管轄移轉，應適用地方制度法第2條第3款，關於委辦之相關規定。而上級地方政府對下級地方政府管轄之移轉，亦同。而關於委辦，僅限上對下的管轄移轉，並不允許下級將管轄權限移轉上級。

(3)不同行政主體之間且無上下隸屬關係：

應適用行政程序法第19條第1項關於職務協助之規定：「行政機關為發揮共同一體之行政機能，應於其權限範圍內互相協助。」然而在此情形之下，並無管轄權移轉。

(五)公法社團

1.定義：

公法社團係由成員所組成，管理共同事務，並在一定範圍內行使公權力。

2.公法社團之類型

以成員作為分類，可再細分成以下幾種類別：

(1)地域型的公法社團：如前述地方自治團體。

(2)身份型的公法社團：如前述農田水利會，由身份而取得成員資格。

(3)聯合團體：指由公法人作為成員，由公法人組成的公法社團。

(六)公法財團

1.定義：

公法財團係由財產捐助設立，由金錢或財產所組成，為完成特定行政目的之公法人。

2.關於公法財團之特徵：

(1)財產來源係由私人或是行政部門捐助，並不影響公法財團的成立與性質。換句話說，公法財團不會因為由私人捐助就被認定為私法人；也不會因為由行政部門捐助就變成公法人。

(2)公法財團的特徵為提供特定行政目的或收益人所使用。

(3)須行使公權力：

即使已向法院登記成為法人，若不具備行使公權力者之資格，仍然不屬於公法財團的範圍。例如海基會即非公法財團，屬於受委託行使公權力之團體。

(七)行政法人

1.現行法之定義：

(1)行政法人法第2條第1項：

A.本法所稱行政法人，指國家及地方自治團體以外，由中央目的事業主管機關，為執行特定公共事務，依法律設立之公法人。

B.前項特定公共事務須符合下列規定：

(A)具有專業需求或須強化成本效益及經營效能者。

(B)不適合由政府機關推動，亦不宜交由民間辦理者。

(C)所涉公權力行使程度較低者。

(2)另依中央行政組織基準法第37條：

「為執行特定公共事務，於國家及地方自治團體以外，得設具公法性質之行政法人，其設立、組織、營運、職能、監督、人員進用及其現職人員隨同移轉前、後之安置措施及權益保障等，應另以法律定之。」

2.行政法人的法制化與重要性

(1)緣由與立法目的：

由於現代行政事務漸趨複雜以及分工的專業化，為提升政府施政效能以及組織精簡，故在民國100年訂定行政法人法。

(2)行政法人的重要性：

A.透過對於人事和會計制度的鬆綁，來建構更有彈性的政府組織以期帶來更高的施政效率與品質。

B.行政法人的運作方式類似於公司，以企業化的經營理念打破了公私法二元區分的行政方式。

C.就政府組織精簡的面向而言，由於行政法人的性質介於行政機關與一般民營企業之間，對於公務員身份與利益的衝擊較小，藉以達成溫和漸進的改革目標。

3.行政法人與公法社團、公法財團之差異

(1)行政法人為基於特別行政目的而創設的公法人型態：

行政法人的存在目的在於處裡那些屬於國家行政範疇，卻不適合以國家公權力直接干涉的事務。

(2)行政法人的設立受到「雙重的法律保留」所限制：

依行政法人法第3條：行政法人之監督機關為中央各目的事業主管機關，並應於行政法人之個別組織法律或通用性法律定之。

換句話說，行政法人除了受到本法的限制之外，依照其組織性質還需要另外有法律授權來訂定組織法規。

4.行政法人的監督

(1)外部監督：

由各該中央目的事業主管機關進行監督（行政法人法第3條前段）。

(2)內部監督：

監事或監事會得對於行政法人的決算、營運以及財務狀況、帳冊、財產文件，以及其他重大事項行審核（行政法人法第11條）。

(八)公營造物

1.定義

為達成公共行政上之特定目的，將人與物作功能上之結合，以制定法規作為組織之依據所設置之組織體，與公眾或特定人間發生法律上之利用關係。

簡言之，公營造物的概念其實就是人和物的結合體，並著重在人與物之間的利用關係。例如：圖書館、公立醫院、殯儀館、動物園、監獄等等。

2.公營造物機構並非公法人：和公營造物同樣為人與物的結合體，但不具獨立的法人格。性質僅為行政機關而非行政主體。

3.公營造物之要素

(1)由行政主體在公法上所設立及控制：

設立公營造物的行政主體或有稱之為「營造物主體」，除了對公營造物有公法上的支配權外，亦得制定「利用規則」並交由營造物機關加以管理利用。

(2)必須持續存在：

就公營造物而言，須持續存在才能達成行政目的，而並非只為了完成一時的行政任務。換句話說公營造物的目的即在於能持續提供民眾對於物的利用關係。

4.公營造物的法律關係

(1)組織上的法律關係：

為對於公營造物之組織架構、人事、權限、運作等相關規定。由設置該公營造物之機關（國家、地方自治團體，或其他行政主體）所訂定，為營造物規章。

(2)利用上的法律關係：

通常由設立公營造物的行政主體，或由公營造物本身制定。利用關係涉及公營造物的權限。又可分為：

A.對利用人的法律關係：即對於利用公營造物之人的規範，此規範可為具體或抽象，旨在完成公營造物的行政目的。換言之，目的在於規範利用人與公營造物之間的法律關係。例如圖書館內不得飲食、喧嘩等。

B.警察權（或稱家主權）：指公營造物於權限內，為了維持正常運作，對於利用人不當利用行為而致其受損害時，得加以排除之權力。例如車長之警察權。

5.公營造物的利用關係

(1)行為形式選擇自由

就公營造物的利用採取公、私法的方式進行皆無不可；同時也可以向利用人收取費用作為報酬。

A.基於公法關係收取之價金：使用規費　EX：學費。

B.基於私法關係收取之價金：價金　EX：火車票、門票。

(2)透過公權力強制人民利用公營造物

公營造之利用本屬人民自由。然而在某些情況之下卻須強制民眾利用公營造物（由「使用自由」轉變成「使用義務」）。這類的情況由於涉及基本權之限制，故應由法律定之。例如社會保險（勞健保等等）義務、勒戒或入監服刑義務、就學義務等等。

行政組織法-行政機關

概念

　　從行政法的法律關係而言，行政主體本身雖然作為權利主體，然而卻不具有行為能力。因此行政主體須透過意思機關，對外形成意思表示，並進一步發生法律關係。而行政主體的意思機關，即為行政機關。

　　而行政機關作為意思機關，須以行政主體之名義，或以自己名義對外發生法律效果。並且該法律效果並不歸屬於行政機關本身（因為機關並無權利能力），而是歸屬於該行政主體上。

　　舉例來說，台北市為行政主體，惟其無法逕為執行各項行政任務，須透過台北市政府為之。因此「台北市政府」為「台北市」（行政主體）之意思機關。此時應由台北市政府取締超速並開罰單，然而法律關係存在於「台北市」以及該接受行政處分的民眾之間。

定義

依行政程序法第2條第2項：

「本法所稱行政機關，係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織。」

要素

　　就行政程序法對於行政機關所作的定義來看，行政機關的要件應包含以下幾個部分：

1.代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思：

由於行政主體本身並沒有形成意思之能力，因而不具備行為能力，故須透過意思機關代其為之。因此行政機關應以自己名義，對外發生法律關係。

2.從事公共事務：

本條所謂「從事公共事務」，應指與公法、國家有關，於行政領域中的公共事務。故行政機關應具有針對特定事物的管轄權。

3.具單獨法定地位：

指行政機關應具備獨立的編制、預算以及法律上的依據（組織法上的依據）。

特徵

(一)為行政主體之下位概念

行政機關為行政主體之意思表示機關，代替行政主體為意思表示。

(二)法律效果歸屬

由於行政機關無權利能力，因此法律效果並不歸屬於行政機關，而是歸屬於行政主體。

最高行政機關—行政院

　　憲法第53條明定：「行政院為我國最高行政機關。」

　　本條明示行政院在我國法律上之地位。關於行政院之組織分別規定於憲法（憲法第54條~第61條）以及行政院組織法中。

(一)行政院為獨任制機關

憲法第58條第1項雖然規定行政院須設行政院會議，然而依行政院會議議事規則第5條，其決議並無法拘束行政院長。故行政院會議並非權力機構，其地位僅為提供意見的幕僚單位，實際上決策權仍然是由院長獨攬。

(二)行政院與總統的關係

1.總統並無行政權：

依憲法第35條：總統為國家元首，對外代表中華民國。而行政權已劃分給行政院（憲法第54條）專屬於行政院。就總統的權限而言，既然無行政權，因此直屬總統的機關亦不具有行政權。

2.總統和行政院長之間的關係：

憲法增修條文第3條第1項：行政院院長由總統任命之。行政院院長辭職或出缺時，在總統未任命行政院院長前，由行政院副院長暫行代理。憲法第五十五條之規定，停止適用。據此，總統有權任免行政院長。然而行政院長雖由總統任免，但卻不需要對總統負責。行政院應對立法院負責（憲法第57條）。

3.行政院組織架構之限制

行政院在組織面向上受到憲法、行政院組織法，以及中央行政機關組織基準法的限制：

(1)憲法：

A.憲法第54條：行政院設院長、副院長各一人，各部會首長若干人，及不管部會之政務委員若干人。

B.憲法第61條：行政院之組織，以法律定之。

依上開規定，憲法對於行政院之組織型態並沒有詳細說明，僅作原則性的限制。並明文將行政院的組織架構授權交由法律決定。

(2)行政院組織法：

行政院組織法第1條：「本法依憲法第61條制定之。」揭示了係基於憲法授權而制定。然而在行政院組織法中雖然更進一步對於行政院其下所轄之部會、獨立機關只有原則性的規範（行政院下設14部8會，獨立機關及其地位）。但對於其編制、員額、職權範圍等等並未有詳細的規定。仍然屬於框架性的規定。

(3)中央行政機關組織基準法

第2條：本法對於行政院下屬各級機關的員額、編制、職權，以及機關設立、裁撤、合併變更之程序等，皆有明文規定，相較於行政院組織法更為具體。同時也授權行政機關得設立對於四級以下之機關並以命令定之。

獨立機關

(一)定義

指依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督之合議制機關（中央行政機關組織基準法第3條）。

(二)特徵

1.獨立行使職權。

2.自主運作，不受其他機關指揮監督。因此除法律規定外也不受上級機關監督。

(三)獨立機關的建制目的

由於該類事務具有高度的專業性，以致於需要從行政機關中分離出來（排除機關受到來自行政一體的干預和責任政治的影響），確保在該管事務上的公正性與專業判斷。

(四)我國的獨立機關

國家通訊傳播委員會（NCC）、公平交易委員會、中央選舉委員會（行政院組織法第9條）。

(五)獨立機關的監督

行政機關的監督機制主要透過訴願：

訴願是給與行政機關自行更正錯誤的機會，透過上級機關撤銷下級機關違法不當的行政處分，使行政作為切合依法行政原則，並達到救濟之目的。

組織權

(一)定義

組織權係指行政主體對於其組織體進行設置、裁撤、合併、變更調整以及管轄事務分配等等權力。

(二)行政機關行使組織權的法律性質

以是否對外發生規範效力作為分類：

1.組織行為：只對機關內部發生效力，與一般不特定之大眾無關。例如：上級機關對下級的事務分配、行政規則（行政程序法第159條）等等。因此，民眾亦無可對此請求救濟。

2.事實行為：若組織行為對外發生效果，則應視為「一般處分」（行政程序法第92條第2項），允許民眾對該組織行為提起訴願以及訴訟救濟。

(三)組織權之限制

在行政法領域中，組織權是行政權的核心內容之一。然而時至今日，組織權不再被認為是由行政權完全壟斷的權力，應該受到立法權的監督。因此，當行政主體或行政機關行使組織權時會受到以下兩項原則的限制：組織法上的法律保留原則，以及功能最適原則。

1.組織法上的法律保留原則：

行政主體或行政機關在行使組織權時，須要有法律的授權，才可以據以進行組織體的調整。因此，組織法上的法律保留等於是立法權的事前審查機制。

(1)憲法層次：

在憲法層次上的法律保留，可分為中央（總統以及五院）與地方自治團體，以及基本國策三大類。憲法中對中央政府的制度性法律保留，多集中在五院、國民大會以及總統上。多為概括性的規定，並授權立法機關以法律定之。

(2)憲法增修條文第3條第3、4項，對組織權的鬆綁：

增修條文第3條第3、4項，其目的在於降低立法權對於組織行為的監督程度。透過將立法監督限縮在三級以上之機關，來減少立法權對行政權的干涉。而不需要任何層級的組織行為皆須立法授權。

(3)行政院組織法：

本法奠定了行政院的組織架構（14部8會，以及獨立機關）。而關於行政院及其下屬機關之員額編制等實體內容幾乎沒有說明。

(4)中央行政機關組織基準法：

本法中對於各級組織行為應踐行的程序、組織編制皆有規定。相較於行政院組織法而言更為具體詳盡。而中央行政機關組織基準法依組織層級劃分成兩類，並受到不同程度的監督。以下說明：

A.由本條規定可知，層級越高的機關，形式上受到立法部門監督的程度就越高。一到三級機關以及獨立機關的組織形式均受到較嚴格的監督，皆採取「絕對法律保留」。

B.相對的在四級或以下之機關，則授權行政部門得以命令定之。且只要再發布命令之後，送交立法院審查即可（事後監督）。

2.功能最適原則（補充原則，見釋字569號及585號不同意見書）：

行政機關最主要的目的，在於達成行政任務。因此在組織面向上，也應以最能達成行政任務的組織型態，作為建制的原則。換句話說，功能最適原則所考慮的是組織結構是否有利於行政目的之達成；係對行政機關組織行為之合目的性審查。

3.大法官解釋整理：

關於行政機關在組織法面向上所受到的限制，牽涉到行政權核心範圍的界線。事實上，也就是關於行政權與立法權之間的權力劃分；以及行政、立法的權力核心內涵所指為何。歸納與此相關之大法官解釋如下：

4.歸納現行法規與大法官解釋：

(1)現行法規對高階行政機關的規範不足：

行政院組織法僅為框架性的規定，而中央行政組織機關基準法對高階行政機關（包含一、二、三級與獨立機關）雖採取絕對法律保留，但監督密度卻相對寬鬆。依中央行政機關組織基準法第7條規定的各款，可以看出立法機關所能為僅限於組織形式上的監督，難以觸及機關實質內涵。

(2)大法官解釋所建構出組織權的核心：人事行政權與預算權

A.就人事行政權而言，即使對組織形態不作任何限制，只要控制了人事權，則該組織自然就失去了自主性（釋字第613號意旨）。