國立政治大學地政學系副教授戴秀雄撰文【盡快為土地利用失序止血，國土計畫不應因人為風雨延宕實施】，列出了5點缺失加以批評，對於這5點缺失，我有些不同的意見，茲說明如下。

第一，應該是說全國各縣市非都市土地使用編定公告實施以前，各縣市早有一些私有地土地所有權人、地上權人、使用者，或者公有地(含國有地)管理者基於自己的需要而做各種用途的使用，然而【區域計畫法】之下的各縣市非都市土地使用編定，看來並沒有充分考量各筆土地使用現況，而是依照當時政府機關主政者、專家學者自身對土地未來使用的想法做使用分區的劃設、使用地類別的編定。

就我所知，其實不光是【區域計畫法】，【都市計畫法】、【國家公園法】，或者目前討論得熱烈的【國土計畫法】，對臺灣來說都是從西方社會移植而來的制度，而不是從本土社會文化、民情風俗之中產生的制度，這土管三法所做的土地使用分區或使用地類別管制，根本上與臺灣人對同一筆或同一宗土地做多種用途的習慣或偏好、有土斯有財的價值觀背道而馳，因此衍生衝突或爭議是必然的。

戴教授所批評的土地使用管制機制與民眾現實需求不合這點，其實【都市計畫法】、【國土計畫法】或【國家公園法】也同樣存在，惟臺灣國家公園區內相對較少居民，因此土地使用或開發爭議的新聞也較少罷了！

第二，戴教授批評【區域計畫法】以單筆土地為控管單元，無視鄉村地區土地高度混合利用的可能，但我覺得戴教授有個盲點，那就是欠缺土地違規使用查處實務的考量，鑒於臺灣目前不同筆土地常有不同的土地所有權人或管理者，且甚至同一筆私有地就有好幾位公同共有或分別共有的土地所有權人，而土地違規查處最重要的就是要查出行為人，以單筆土地來查處是最為經濟的做法。

土地控管範圍越大，往往代表土地所有權人或管理者越多元，土地違規使用行為人調查的難度就越高、行政或刑事責任的釐清就越是困難，我猜，戴教授沒實際辦過土地違規案件，而且，戴教授可能不知道，有些單筆土地的面積很大，大到要開車繞路才能看盡全貌，且裡頭同時有私人及公家的持分。

更何況，目前也不是只有【區域計畫法】才以單筆土地為控管單元，至少像【都市計畫法】也是如此。

第三，【區域計畫法】第15條授權之下訂定的【非都市土地使用管制規則】中的第6條第3項附表1裡頭，各種使用地類別的之中，各有不同的免經申請許可使用細目、需經目的事業主管機關、使用地主管機關及有關機關許可使用細目、附帶條件等，以【農業發展條例施行細則】第2條第1~3款的定義來說，當中除了國土保安用地、生態保護用地有戴教授所批評的目的事業導向特性外，其餘的農牧用地、林業用地、養殖用地、水利用地等，就比較有相容性思考。

像這樣的管制做法，其實【都市計畫法】第85條授權訂定的【都市計畫法臺灣省施行細則】、【臺北市土地使用分區管制自治條例】、【都市計畫法新北市施行細則】、【都市計畫法桃園市施行細則】、【都市計畫法臺中市施行自治條例】、【都市計畫法臺南市施行細則】、【都市計畫法高雄市施行細則】等當中的農業區、保護區，也有著戴教授所批評的目的事業導向。

另外，依據【國家公園法】劃設的國家公園史蹟保存區、特別景觀區、生態保護區，同樣有著戴教授反對的目的事業導向。

第四，非都市土地的開發利用若要申請許可，要依據的除了【非都市使用管制規則】外，還有【非都市土地容許使用執行要點】、【非都市土地變更編定執行要點】，以及各類環境敏感區、地質敏感區或各目的事業相關法令。

然而，在非都市農牧用地、林業用地、養殖用地、水利用地、國土保安用地、生態保護用地上興建農舍要依據的【農業用地興建農舍辦法】，還有興建固定基礎農作產銷設施、林業設施、水產養殖設施、畜牧設施、綠能設施、自然保育設施要依據的【申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法】，或者興建固定基礎休閒農業設施要依據的【休閒農業副導管理辦法】，抑或非農業使用要依據的【農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點】，都市計畫農業區、保護區義都適用。

在臺灣媒體輿論一般的認知中，都市計畫各使用分區是藉著定期的通盤檢討來進行調整，這就跟明年會實施的【國土計畫法】之國土功能分區一樣，但是臺灣目前各個都市計畫農業區、保護區內的土地，實務上卻也是允許土地所有權人或管理者，經申請許可之後改做與農業、自然生態保護無關的用途，其他的都市計畫土地使用分區，有的也會採這種變更許可機制。

若允許個別民眾申請土地變更使用是個問題，那麼這個問題亦非【區域計畫法】獨有。

第五，【區域計畫法】目前在中央屬於內政部地政司，在縣市屬於各縣市政府地政局(處)業管，制度上與其他目的事業計畫部門同級，而中央政府又大都將土地使用管制、變更編定或通盤檢討之類的事項交給地方政府負責，故容易因為轄區、業管權責的劃分而產生本位主義，這往往就需要(副)縣市長、秘書長在上頭督導、指定任務或協調，且有些縣市政府還有就非都市土地違規查緝或編訂，有訂定自治法規設置任務編組，並由(副)縣市長或秘書長擔任主任委員。

故要評斷區域計畫對其他事業部門計畫的調控，仍須從上述相關人等的表現來衡量，而不能直接說【區域計畫法】本身無法調控。

總地來說，我認為【區域計畫法】根本的問題，還是它土地使用分區、使用地類別管制的觀念，與臺灣社會習於土地多用途混用的民情風俗觀念不同，但這也不是該法獨有，【都市計畫法】、【國家公園法】或【國土計畫法】一樣都有，只是觀念衝突的程度不一而已。