2009-9-13   原載：《中國經濟》

我們也可以評論一下印度的民主實施經驗。西方媒體總是給印度冠上“世界上最大的民主國家”這個頭銜。印度每五年舉行一次國會選舉，每次選舉覆蓋七億一千四百萬的合格選民，這是全世界最多選民參與的選舉，也是選務最為繁重而複雜的選舉。不過，最大的民主並不意味著印度的民主可以造福最多的人民，實際的情況可能正好相反。學術界對於印度民主一向存在兩種截然不同的看法。正面觀點認為，印度民主雖有明顯的菁英主義色彩，但基本上還是可以促使印度政治菁英重視中下層民眾的需求。民主制度能夠在一個像印度這樣一個人口眾多、資源貧瘠、貧富差距懸殊、族群關係複雜、宗教信仰衝突不斷、經濟發展程度低的國家落地生根，誠屬難能可貴。樂觀的學者甚至認為，民主賦予印度政治制度上的競爭優勢，印度的崛起最終可以迎頭趕上中國大陸。負面觀點認為，選舉只是為世襲政治菁英長期壟斷政治資源披上合法外衣。印度民主空有其表，無法有效增進大多數民眾福祉，大量印度百姓的人身安全與基本需求仍得不到保障，還須長年忍受貪污橫行、效率極低的官僚體制。盡管印度這幾年經濟發展速度十分亮眼，但在減少城市貧困人口、解決農村土地分配嚴重不均、消除賤民階級與婦女受到社會歧視、化解族群間暴力衝突、消弭黑社會對貧民窟宰制等問題上，進展十分緩慢。悲觀的學者甚至認為，印度的劣質民主永遠無法有效解決這些問題，所以民主將是限制印度崛起的一大障礙。

最近《貧民窟的百萬富翁》這部金像獎名片，讓從來沒有去過印度的人，對孟買貧民窟實況大開眼界。不過，一般觀眾可能不知道，在孟買這個1400多萬人的大城市中，60%左右的人至今還住在貧民窟。有一個叫達拉維的貧民窟緊靠著孟買金融中心，可能是亞洲最大的貧民窟，居住著一百萬人。這裡人均居住面積不到三平米，沒有正常的供水，平均1400多人使用一間廁所，蒼蠅亂飛、老鼠橫行，各種傳染病頻發，堪稱人間煉獄。孟買貧民窟裡有很多民間志願者組織，真心誠意為貧民服務，如辦教育與提供醫療服務等，但真正在貧民窟裡呼風喚雨的是黑社會老大，他們控制水電，掌握奴隸一般的童工與娼妓，他們長期包養警察，還與政客勾結，讓孟買貧民窟成為一些政客的穩定票倉。孟買市政府過去十年推動的貧民窟改造計劃像蝸牛爬行一樣慢，還不如重慶市一個季的舊城危房改造進度。最近總部設於華盛頓的國際食品政策研究所（IFPRI）發布2008年全球饑餓指數報告。在全球88個中低收入國家中，剛果得分最高，為全球饑餓問題最嚴重的國家，印度排名第66位，北韓排名第53，中國大陸（不含港澳）位居15。也就是說印度面臨的饑餓問題要比經常鬧饑荒的北韓還要嚴重。“最大的民主國家”這頂帽子實在應該讓印度政治菁英感到汗顏。

所以最近研究民主的學者開始擔憂這樣一個傾向。有一位很有名的學者Larry Diamond，美國刊物《民主》的共同主編，在2008年《外交事務》上發表一篇文章，被很多人引述。他說，經過多年的民主進展，現在全球進入民主蕭條期或衰退期——在很多新興民主國家，民主只是一個表象，各種劣質治理是很普遍的，他們的司法機構或軍隊濫權，或者說少數的寡頭精英透過民主程序完成權力的獨占，等等。我認為他所談的民主退潮現象，不管是說民主體系本身可能不能穩定地維持住，或是說民主的門面勉強留下來，它的內容或內涵都已經被腐蝕或掏空。這種現象大概在很多第三世界民主國家都很普遍。

他的分析角度是純粹從政治運作的角度出發。從新興民主國家的危機根源來看，我認為一種病症普遍出現在很多新興民主化國家——他們的憲法是沒有根基的，是移植過來的，不是自己社會土壤或文化土壤中成長出來的。所以它的精英的民主信仰與法治基礎是非常薄弱的。這些人並不真正相信這些東西，對他們而言民主不過是取得權力的必要手段。如果只要任何情況下能夠躲過制裁或者願意冒風險，政治精英經常可以違背民主程序。在競爭中，你不遵守遊戲規則，我也不可能遵守，最後這個競爭就變成鬥爭。不同國家之間，鄰國和鄰國之間，不同地區和地區之間，經常會學習別的國家的這種惡質的競爭伎倆，變成一個傳染性的東西。如果它無限制地擴散，就會讓選舉變成一種社會裡不斷加深對弈矛盾的機制，而不是一個化解衝突的機制。這與原來民主理論想像的不太一樣。選票替代子彈，這只是原來對和平競賽的一種想像，但它的現況可能不全是這樣。大多數新興民主國家的國家建設（state-building）過程不充分，官僚體系也缺乏治理能力和獨立性，軍隊與司法也無法超越黨派，所以它根本不具備一個法治國家的條件。最後一點，我想是政府能力跟不上網路時代信息傳播跟社會動員的速度。這個也會讓政府經常面對它的供給與需求之間巨大落差的治理危機。

挖得更深一點，像Larry Diamond所談的這些現象，實際上還忽略掉了第三波民主所源於的歷史大環境本身就存在著兩重結構性困境。這兩重結構性困境，實際上讓第三波民主注定在很多國家都很難成為一個良好治理的政治體制。第一個困境是，美國作為推動民主的唯一超強，卻不能提供一個民主治理的好示範。特別是過去的20年，他的民主遭受市場原教旨主義與基督教原教旨主義的雙重侵蝕。美國也干預很多其他國家的政治，有時是從人權民主角度，更多是從美國戰略利益角度，也就是說扶持親美派，打擊反美派。親美政權做票贏得選舉，美國也會縱容它；反美力量即使符合民意而上台，美國也會制裁它。這樣它就沒有辦法幫助這些國家的民主走上正軌——反美的暴力行動就是恐怖主義，親美的就是“自由鬥士”。很多中小型國家都面臨這樣一個困境，多黨競爭反而給外來強權提供一種干預機會。國內競爭團體各自有後台老板，不願意妥協，鬥爭更加劇烈，更加深化社會內部的分裂。另一個困境也很重要，這是第三波民主與前兩波最大的不同。第二波民主化，是由工人和農民反抗資產階級壓制，爭取參政權，經過很長時間鬥爭取得的成果。第三波民主化看起來很平順，很多國家舊的政治體制結讓一瞬間可以被替代。在很多原來採行市場經濟體制的國家，資產階級不對民主化有任何抵制，甚至是十分歡迎的。為什麼呢？因為這波民主化，對資產階級是毫無威脅的，市場化與民主化結合成一個連體嬰。徹底市場化、徹底自由化，讓勞工群體不可能透過民主真正改變他們的不對等經濟地位。

在這個層面上，進一步的經濟全球化不斷地在加速掏空國家的社會保障職能。雖然政府是民選的，但是選出來的政府能做的事情很有限，因為它受制於全球市場力量的強大節制。同時政府面對越來越多的兩極分化、貧富分化，能夠著力的地方也非常有限。這時社會衝突是很難避免的。在過去，民主社會主義是可能的，比如說戰後頭20年，資產階級跟勞工至少在福利國家上達成了一種妥協。但現在這種妥協從資產階級看來是一種奢侈，不需要。因為經濟自由化給他前所未有的一種移動能力，一種在全世界到處自由移動的選擇，一種制定基本社會遊戲規則的特權。這樣他根本無需跟國內其他團體做任何妥協，它甚至不需要長期待在特定的一個國家。這是第三波民主化的一個特殊的時代背景。我覺得這也造成它一種必然的困境。

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