「善治」與五權制度之運作
周陽山

摘要
「分權」與「制衡」是憲政主義的重要內涵，也是世界各主要民主國家政府體制與憲政選擇的重要依據。一般西方民主國家，多採取「三權分立」與議會內閣制。但也有一些國家，在「三權」之外，另行設置獨立的權力部門──如審計、彈劾、文官中立、監察等「第四權」機制。我國憲法則採「五權制」，在立法、行政、司法三權之外，另行設置獨立的考試權與監察權，形成了「五院」制度。
　　五院之間的互動關係，並非三權之下的分權與制衡，而係採「事權」與「人事」二元化的分工與合作機制。換言之，五院之間的互動關係，表現為：（一）行政、立法、司法三院之間，採西方三權之間的分權制衡模式，而以「法治」運作，為其主軸。（二）行政、監察、考試三院之間，根據中國傳統政制設計的精神，對政府人事進行考核與監督。考試權負責管制政府公務人員的「晉用」與「進階」管道，監察權則職司風憲，摘奸發伏，負責彈劾，糾舉不適任的政府人員，糾正其錯誤政策，並管控著公務人員的「汰換」管道。
　　基於上述的分權結構，借助五權間的分工合作，一方面在三權之間形成有效的「事權」監督機制，依據「多數民主」的原則組成責任政府，依法行政；依據「國會主治」的原則進行立法監督，落實民意政治；依據「法治」原則建立司法權威，監督政府，保護人權，伸張正義。這三者之關係採取全盤性的「分權制」規劃，並結合現代民主體制的運作規範，以體現「善治」的民主效能。
本文透過對監察、考試兩權的分析，強調唯有重視與強化監察、考試兩權，不僅「五權分工」的理想更能落實，「善治」的理想也才有真正實踐的空間和契機，這正是我國當前推動民主轉型的要務所在！

關鍵詞: 分權制、第四權、五權制、監察、考試、善治

一、「五院」制度的分工與合作
　　「分權」(division of power)與「制衡」(checks and balances)是憲政主義(constitutionalism)的重要內涵，也是世界各主要民主國家政府體制與憲政選擇(constitutional choice)的重要依據。一般西方民主國家，受到英國憲政體制經驗的影響，多採取「三權分立」與議會內閣制(parliamentarism)。但也有一些國家，在「三權」之外，另行設置獨立的權力部門──如審計、彈劾、文官中立、監察等「第四權」機制，諸如：德國的審計院(Bundesrechnungshof; Federal Court of Auditors;)，以色列的審計長兼監察使(state comptroller)，美國的會計審計總署(General Accountability Office)、瑞典的監察長制(parliamentary ombudsman)、西班牙的護民官(defensor del pueblo; people's defender)等。我國憲法則採「五權制」，在立法、行政、司法三權之外，另行設置獨立的考試權與監察權，形成了「五院」制度。
　　五院之間的互動關係，並非單純如同三權之下的分權與制衡，而係採「事權」與「人事」二元化的分工與合作機制。換言之，五院之間的互動關係，具體表現為如下的分權結構：
　（一）行政、立法、司法三院，採西方三權之間的分權模式，而以「制衡」為其運作主軸。
　（二）行政、監察、考試三院之間，係根據中國傳統政制設計的精神，對政府人事進行考核與監督。考試權負責管控政府公務人員「晉用」與「進階」的「引入」管道。監察權則職司風憲，摘奸發伏，負責彈劾，糾舉不適任的政府人員，糾正其錯誤政策，並管控著公務人員的「汰出」管道。亦即三院之間以「分工合作」為其運作主軸。

　　基於上述的二元化分權結構，五權間的分工合作，一方面，在行政、立法、司法三權之間形成有效的「事權」監督機制，依據「多數民主」原則組成責任政府，依法行政；依據「國會主治」(parliamentary sovereignty)原則進行立法監督，落實民意政治；依據「法治」(rule of law)原則建立司法權威，監督政府，保護人權，伸張正義。這三者之關係採取全盤性的「分權制」規劃。
至於行政、考試與監察這三者間，則主要是針對行政機構的「人事」，進行「引入」（包括晉用、升遷、懲獎等）與「汰出」（包括彈劾、糾舉、糾正、調查等）雙管齊下的管制與考核，藉以確保行政體系人員的品質與效能 。
　　在「事權」與「人事」的二元分工機制下，五權憲法的運作，一方面係按照西方「多數民主」與「分權制衡」的憲政主義原理，以確保民主體制的有效運行；另一方面，則賡續中國傳統獨特的考試與監察兩制，並結合現代民主體制的運作規範，使其從「人的監督」與「分工合作」角度，確保「善治」的民主效能。
二、「善治」的意義
　　「善治」（good governance）是近來國際學界經常使用的新辭彙。根據「聯合國亞太經社理事會」（United Nations Economic & Social Commission for Asia and the Pacific－簡稱UNESCAP）網站的定義：「『治理』（governance）是指決策及決策執行（或不執行）的過程。『治理』可以用在下述的脈絡中，如公司治理、國際治理、國家治理和地方治理」。
　　由於「治理」是指決策過程和決策被執行的過程，對於「治理」的分析，焦點就放在決策過程和執行過程中正式和非正式的行動者（actors）身上。除了政府這一行動者之外，其他行動者還包括：非政府組織、多國籍企業、研究機構、宗教領袖、媒體、軍隊、政黨、財務機構、地主、農民協會、工人團體、民間社團、合作社、黑道幫派……等。
　　至於「善治」的衡量標準，則包括八個主要面向：
　　（一）參與(participation)：包括直接參與，以及透過合法的中介機制（如民意代表）的參與。但是，當代代議民主(representative democracy)體制往往忽略了社會弱勢的真正需求。而參與管道又必須依據充分的訊息和組織。其中包括：自由結社與言論自由，以及組織化的公民社會(civil society)，均對參與程度影響至深。
　　（二）法治(rule of law)：包括公平的法律架構，執法的公正無私、人權的保障、對少數族群的權利保護等。而執法的公正無私則有賴獨立的司法體系和公正、不貪腐的警察制度。
    （三）透明度(transparency)：意指決策及執行過程遵循既定的規則及法規，訊息自由地公開，而且可以讓受決策及執行而影響的人能直接接觸到充分的訊息，也以可了解的形式，經由適當的媒體管道，提供給社會大眾。
　　（四）反應敏捷(responsiveness)：在一定的時間內，相關機構能讓決策及其執行過程中所涉及的各方，都接受到它所提供的各項服務。
　　（五）效能(effectiveness)與效率 (efficiency)：「善治」意味著決策過程和機構在資源的運用上，有最佳的「效率」，並能滿足社會大眾的需求。至於「效能」則意味著在自然資源與環境保護方面，兼顧「永續」使用的原則。
　　（六）公平(equity)與包容(inclusiveness)：社會福祉要公平的讓所有社會成員共享，尤其是要能包容弱勢者以改善或增進其福祉。
　　（七）認同取向(consensus oriented)：社會中的不同利益取向經過調停、斡旋後，形成共識，了解到什麼才是對這個社會最有利的，以及如何才能達成這樣的共識。此外，對於可持續發展的目標，建立起廣泛，持之以恆的認識觀，這也是必要的。惟有從一個社會的歷史、文化脈絡上觀察，才能有清楚的掌喔。這也是善治的重要基礎。
　　（八）負責(accountability)：這是善治的成功關鍵因素。不僅政府機關，而且包括私人部門和公民社會，都必須對公眾和機構成員負責。一般而言，一個組織或機構必須對它的決策或行動所影響到的人們負責。如果缺乏法治和透明度，就不可能建立真正的責任機制。
　　上述八項因素，在一般民主國家中，很難全面實踐。因此，善治往往只是一個理想，在現實中卻不易達成。在下文中，我們將針對五權憲法的基本理念與制度設計，分析善治理想實踐的條件。
三、監察權與「善治」
　　在前述「善治」的八個面向中，「參與」和「法治」這兩個面向是傳統西方三權分立架構下的重要內涵。人們透過政治參與，尤其是民選的途徑，選出代議士，(包括國會議員、地方議會議員)，組成內閣；或選出行政首長（如總統、省長、市長等），組織政府。換言之，透過參與和選舉，建立起行政權與立法權這兩項主要制衡機制，但這只是民主機制的一部分，嚴格說來，這是一種選舉式的民主（electoral democracy）。
　　至於自由式的民主（liberal democracy），則是在選舉式的民主之外，進一步建立自由秩序與法治權威。司法體系的公正獨立，公平機制的有效運作以及執法體系的廉能無私，都是其中的關鍵因素。但是，除了法制權威，法治秩序和司法公正之外，自由式的民主還建立在另一項重要基礎之上，那就是「公民社會的認同取向」（即前文的第七點）。如果社會中的利益取向南轅北轍，始終不能經由折衝、斡旋，形成共識的話，善治是絕無可能實現的。
當前台灣社會雖然已建立持續而有效的「選舉式的民主」，卻始終未能進一步發展出「自由式的民主」，這就是因為法治權威和司法公正迄今還未齊備，而公民社會的「共識危機」，卻導致台灣社會內部持續的紛爭與內耗，始終未能形成一致性的憲政共識與總體發展目標。換言之，台灣是一個充滿異見，社會多元而共識歧異的「多元社會」 （plural society）卻不是一個建立在憲政自由主義（constitutional liberalism）基礎上的多元主義社會（pluralist society）。這不但引發台灣社會持久的認同紛爭，也不斷出現「制憲」、「修憲」、「正名」與「文化革命」的各種新訴求，呈現了認同取向分岐的危機。這也直接威脅到「善治」的目標實現。
　　至於「透明度」、「反應敏捷」、「效率與效能」、「負責」等四項因素，則與五權體制下監察權、考試權的落實，有著密切的關係。這四個「善治」的面向，都直接導向單一的目標──監督政府行政機制的有效運作。如果監察權確實能夠職司風憲，澄清吏治，充分反映民意需求，並揭發民瘼民癮，則此四面向問題皆可迎刃而解。
　　不過，監察制度本身並非解決問題的萬靈丹，在民主發展程度與經濟成長步調不同的國家，監察權的基本職掌與功能，往往未盡一致。簡而言之，目前全球民主國家的監察體制，約可分為三大類型：
　　（一）穩定民主（stable democracy）國家，包括瑞典、芬蘭、挪威、丹麥等，設立國會監察使（Ombudsman）制度。由國會任命監察使或監察長負責執行，其主要任務為接受民眾陳情，處理民眾對政府官員的抱怨與不滿，進行調查並公諸社會大眾，藉由輿論壓力迫使政府進行改革，並改善法治，促進行政效率，增益政府決策的透明度。這類監察制度，特別強調對政府效率與施政效能的監督，以改善行政違失（maladministration）為主要的改革對象。
　　（二）新興民主（new democracy）國家，包括葡萄牙、西班牙、千里達、瓜地馬拉、宏都拉斯、巴拉圭、阿根廷等，設置護民官 （Defencer of the People）。
護民官是由國會任命，以國會之名，行監督之實。他必須針對民眾因行政機關不公正情事而受害的情況，尋求改善之道。護民官的角色有如一位「調解使」，具備獨立性，受理民眾陳情，然後展開調查。由於這些新興民主國家的民主發展尚未臻穩定，政府官員貪腐情形相當嚴重，濫權情事也經常發生，因此護民官的主要任務，是肅貪和保護人權。另外。在建立此一體制的源頭──西班牙和拉丁美洲之間，護民官任務亦有所不同。在西班牙，係以推動、捍衛和保護一般性權利為主。在拉丁美洲，則更專注於民眾對政府機關行使公權力而提出的陳情案。
　　（三）部分國家，則實施獨立於三權之外的監察制度。如我國五院之一的監察院，南韓的監查院（列副總理位階，主要職掌係審計業務），以色列的審計長兼監察使(公共申訴督察長)等這些獨立的監察制度 ，不屬國會的特使或國會的派出機關，而係擁有獨立權限的憲政機構，並有其獨立的人事、預算、法定位階和專用官署，對行政機構進行有效的外部監督（而非行政機構的「內部監察機制」，如我國政風、督察等單位）。
 除上述三種監察制度以外，美國審計總署則是另一重要典型。美國國家審計機關係稱會計總署（舊稱General Accounting Office, 2004年起改名為 Government Accountability Office），亦譯為審計總署。一九二一年根據《預算和會計法》設立，並於同年撤銷財政部的主計長和審計官，職權合併於該署。審計總署是國會之下的調查機關，它有義務應國會及其委員會和議員的要求，向他們提供各種服務。總署設審計長、副審計長各一位，經參議院提名和同意，由總統任命。審計長(Comptroller General)的任期是十五年一任。
審計總署的主要職責是：調查所有與公共資金的收入支出和運用有關的事項；提出更經濟、更有效地使用公共資金的立法建議；準備國會指定的各項調查和報告；事先決定所議決各項支出的法律根據；解決和調整政府提出的各項索取和要求；制定各項會計格式、制度和程式。
根據美國審計總署提出之《廿一世紀的趨勢與挑戰》(2000)報告，過去三十年間，其主要任務因時代不同而可劃分為三個階段：
（一）一九七０年代：建立政府的審計標準。
（二）一九八０年代：目標在於政府財務管理，減少赤字與控制預算。
（三）一九九０年代：完善政府相關管理法規，減少文書數量，改革管理制度等。至於審計總署本身所堅持的核心價值，則與「善治」的衡量標準類似，包括下列三項：
（一）負責（Accountability）：協助國會監督聯邦政府的計劃與運作，確保其符合民眾的要求。
（二）正直（Integrity）：堅持以高標準執行任務，基於專業、客觀、以事實為基礎、非黨派性、非意識型態化、公正無私及平衡的立場，從事相關活動。
（三）確實（Reliability）：審計總署的工作目標是讓美國國會與民眾瞭解其任務表現十分確實、可靠，而且掌控時間、精確、有用、清晰、公正。

在過去四十年間，審計總署對國會所提供的服務有很大的變化。透過它的監督，為國庫提供的財政收益，1996--1999四年裡每年都平均高達一百九十五億美金，可說是績效卓著。另外，每年平均為美國國會所提供的聽證（Testimonies）數，也多達二一二次。幾乎在開議期間，每天都要派員到國會報告作證。由此更可確認國會對其倚重之深。這對我國的民主制衡與監察發展而言，自不無啟迪之深蘊。
從以上各類經驗看來，我國監察院的職掌與功能，實介於第一、二類之間，既有穩定民主國家中監督行政機制透明化，改善行政效率與效能的「監察使」任務；又兼具新興民主國家中監督貪腐，保障人權與民權的「護民官」功能。此外，我國之審計制度，亦屬「獨立型」，審計部獨立於行政、立法、司法等權之外，屬監察權之一部分，但獨立運作。與美國審計總署相類，審計部有義務應立法院及其委員會的請求，向他們提供各種諮詢。但是，在實際的運作上，由於政黨競爭與政黨政治尚未定型化。以選舉民主為核心的國會政治，尚未能充份掌握獨立的審計制度的積極功能。若與美國審計總署作一比較，當可發現：不但立法院對審計部每年提出的審核報告注意不足，立法院各委員會及立法委員運用審計資料，以及邀請審計部赴立法院提供聽證資料或報告的頻率，也完全無法與美國的經驗相比。
我國目前正值民主化（democratization）初興階段，自從一九九○年代進行修憲以來，監察權經歷了重大的變遷，其運作卻日趨式微 。(參見表一) 七次修憲乃是以總統擴權作為前提，在這一基礎下，除了強化總統權力，弱化立法權之外，監察權的權力也受到相當的限制。

表一 我國歷次修憲監察權之變遷
修憲次數 改  變  內  容
第一次修憲 1.監委產生方式改由自由地區省、市議會選出，另包括全國不分區五人，僑選國外國民代表二人。
2.監委名額定額為五十二人。

第二次修憲 1.監察院基本職權：同意權劃歸國民大會，彈劾、糾舉、審計等權仍歸監察院掌有。
2.監委產生方式改為由總統提名，經國民大會同意。
3.監委名額改為定額為二十九人。
4.彈劾權行使對象增列監察院本身之人員
5.監察院對於中央、地方人員及司法院、考試院、監察院人員之彈劾程序，改為須經監委二人以上提議，九人以上之審查及決定始得提出。
6.取消監委之言論免責權和不受逮捕之特權。
7.明文規定「監委須超出黨派之外，依據法律獨立行使職權」。
第三次修憲 實質內容同第二次《憲法增修條文》，並無改變，僅在文字上略作調整，以配合新的修憲條文條次
第四次修憲 彈劾權行使對象：對總統、副總統犯內亂或外患罪之彈劾權劃歸立法院行使，其他職權不變
第五次修憲 實質內容同第四次《憲法增修條文》，並無改變。
第六次修憲 1.監察院基本職權：同意權劃歸立法院，其他各權不變，仍歸監察院掌有
2.監委產生方式改為由總統提名，經立法院同意後任命
3.彈劾權行使對象:對總統、副總統之彈劾權，轉移歸立法院行使，其他不變
第七次修憲 1.監察院的規定未改變，同第六次《憲法增修條文》內容
2.將正、副總統的彈劾權的規定，由「立法院向國民大會提出，經國民大會代表總額三分之二同意時，被彈劾人即應解職」，改為由「司法院大法官，除依憲法第七十八條之規定外，並組成憲法法庭審理總統、副總統之彈劾及政黨違憲之解散事項。」
作者整理製表

四、監察權的困境與出路
綜而言之，當前監察權面臨的困境，包括下列各端：
　　（一）監委提名的黨派化(partisan)傾向與立法院本身的政治化(politicized)立場，已嚴重扭曲了監察權獨立行使的先決條件──監委必須擁有清廉的社會聲望、高潔的道德形象、專業的法政素養與不畏強權的道德勇氣，決不應該是長期沈浮於政治染缸中的政客。
　　（二）無論是監察使、護民官或監察委員，肩負著「為民請命」、「為民伸冤」、「摘奸發伏」、「澄清吏治」的重責大任，必須饒富風骨，有為有守，承擔起保護人權，疏解民怨、摘奸發伏，糾彈違失等諸多任務。在新興民主國家（包括我國在內），監察權若能解有效運作，當可發揮起民主鞏固（democratic consolidation）的重要角色。在穩定民主國家，則已如前述，包括「善治」的四大層面，俱與其密切相關。
　　（三）修憲後取消了監察委員的「言論免責權」與「不受逮捕的特權」，對於監察權運作的透明度和權威性，影響至深 ！試想：如果擔負著保障人權、肅貪和整飭政風等任務的監委失去了上項特權的保障，監察權本身的運作如何可能透明化？監委又如何可能發揮「人權檢察官」和「護民官」的積極角色？
　　基於上述分析，若要真正提振監察權，並配合監察權發展的國際新潮流，建立穩定民主和新興民主國家的監察使和護民官制度，則下列的制度改革措施實屬必要：
　　（一）強化監委的專業性和社會清譽。
　　（二）應恢復監委的兩項特權 (即「言論免責權」與「不受逮捕的特權」)。
　　（三）應將擬議中的廉政總署置入監察院（而非行政院），由監察院指揮。
　　（四）應考慮將「檢察總署」置入監察院，總檢察長由監察院長提名，經立法院同意後產生。
　　（五）監察院應結合廉政總署，檢察總署與審計部三機關提供之資訊，作為監委行使彈劾、糾舉、調查等權限之重要參考。唯有如此，監察委員才能真正發揮類似「護民官」、「人權檢察官」與「國會監察使」的積極功能，並促進善治理想的落實！
五、考試權與「善治」
　　至於五權中的另一權－－考試權，其職掌則與西方民主國家的文官院（如日本）或文官委員會（如美國）相若。有部分論者以為，考試院掌握著人事大權，理應回歸行政院，並與人事行政局相結合。殊不知，考試院的獨立運作乃在確保文官系統的獨立性與超黨派性（non-partisan）。行政院的組成向來即受政黨政治的影響，由多數黨（或多數聯盟）組閣，當然要用「自己人」來執行政務，久而久之，即流衍為分贓制（spoil system），形成「不適任者」尸位夙餐的現象。
基於此，由獨立的考試院堅持「非黨派」的超然立場，將優秀的人才透過公平、公正、公開的考試與訓練，引入國家文官體制，並透過「功績制」（merit system）循序漸升，成為高層文官，為國家所用。這正可促進「善治」中的四個面向：「公平與包容」、「負責可靠」、「效率與效能」和「透明度」的一体落實。
或許有人會說：只要有法制保障即可，機關則可不必獨立。我們且看，一旦法制被扭曲為「因人設事，因人造法」，其正當性(legitimacy)實不堪聞。如果考試權轉由行政院一手掌握，考試試題專為某些權貴親私而設計，文官晉升管道又為特定黨派人士所安排，不出幾年下來，文官體制勢必全盤攪亂，甚至造成佞倖當道，囂小橫行！因此，唯有堅持法制與組織兩方面均獨立運作，才能確保考試權在實質上與形式上均維持獨立自主。換言之，不僅考試院必須機關獨立，考試權的運作也必須超越黨派，獨立自主。這才是五權憲法的真諦。
　　若要進一步讓考試權的獨立運作能行之有效，並促成「善治」理想的實現，則應進一步考慮，將目前備受爭議的「獨立委員會機制」──中央選舉委員會，置入考試院之下。目前立法院正為中央選委會的委員組成，爆發多次爭擾，其中關鍵原因，即在朝野各政黨均為一黨之私，力圖掌握中委會委員的多數席次。如果要正本清源，釜底抽薪，則將中選會轉歸考試院指揮，使其真正的超越黨派而獨立運作，未始不是解決當前政爭的一條活路。一旦中選會置入考試院之，則「考試」與「選舉」這兩項重要的「進入政府服公職」管道，均統由考試院所掌握，定能進一步促進「五權分工合作」理想的實現。
　　綜上所述，透過對監察、考試兩權的重視與強化，不僅「五權分工」的理想更能落實，「善治」的理想也才有真正實踐的空間和契機，這正是我國當前推動民主轉型與民主鞏固的要務所在！
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