2014年07月09日 04:10中國時報

　　卸職後回到大學任教的司法院前院長賴英照先生，近來連續發表了兩篇討論憲法觀念的好文章，表達了兩個重要觀點，第一個觀點認為是我國憲法應該是一部富有社會主義精神的憲法，第二個觀點批評我們沒有認真對待憲法，沒有遵照良好的憲政精神去實施，造成台灣資本主義市場經濟傾向過於濃烈。他的文章可能影響重大，但《中華民國憲法》究竟是不是一部「富有社會主義精神的憲法」事關重大，我們願意做深入的探討，希望引起更多精彩而有意義的憲政討論。

　　先談談《中華民國憲法》姓社姓資的問題。誠如賴氏所論，我國憲法確實含有相當數量的條文，足以讓人產生其帶有高度社會主義理想色彩的印象。賴氏舉出第143條關於土地漲價歸公的規定，就是明顯的例證，他據此指出目前稅法對於土地自然增值的稅收過低，甚至可能不予課稅，不是憲法的意旨，很有一針見血的味道。當然，憲法該條規定的是「照價納稅」與「照價收買」，稅率是否應如賴氏所言必須達到百分之百，造成徵收土地卻不補償的實質結果，尚有很可細加斟酌之處。

　　值得進一步釐清的是，我國憲法雖然受孫文學說影響，但並未完全照搬孫文的學說；更重要的是，憲法不是個人的學說，而是根本規範，孫文學說與憲法不同之處甚多，當然要以憲法而非孫文學說為準，這正是國家要有民主的憲法建立法治以取代人治的精神之所在。如果孫文學說是社會主義色彩濃厚的學說，細繹我國憲法的規定，卻明顯具有在資本主義與社會主義間謀求折衷的精神，早已開啟了舉世社資兩大經濟思想流派在20世紀後半葉直至21世紀相互影響而為調和的先河。

　　例如我國憲法明文將土地的原始所有權歸於國家，而不及於一般之物，是將土地看成極其有限而易形成壟斷的資源，難有真正完全競爭的市場存在之故，即與市場經濟的基本道路不相衝突。同時又開放「人民得依法律取得所有權」，也已納入土地所有權的制度性保障，承認土地交易的市場機制，即非極端社會主義可相比擬。

　　又如賴氏言及憲法第144條之規定：「公用事業及其他有獨占性之企業，以公營為原則，其經法律許可者，得由國民經營之。」表面上看是在揭櫫某種「公營原則、民營例外」的基本政策，不可忽略的則是其實質內容，本有其適用的範圍。此條中「其他獨占性」5字，是靈魂字眼。此一用語指的是自然性獨占（natural monopoly），正是區別市場經濟所奠基的自由競爭環境是否存在的關鍵觀念，乃是市場經濟而不能以社會主義的語境視之。唯其如此，此條所指的公用事業，即需以具有自然獨占性的公用事業（public utility）為限。過去曾將一些不具自然獨占性的產業，如菸酒生產，劃為國營專賣事業，即是缺乏憲政意識的違憲產物。不可不察，也不可不辨。此條正是調和市場經濟與社會主義經濟安排的規定。

　　又如憲法第148條規定：「中華民國領域內，一切貨物應許自由流通。」使用的字眼是帶有高度要求與規範意味的「應許」，乃絕不能只以覆誦孫文學說中「貨暢其流」的教條式口號或呼籲視之，而應該認識到這是憲法確立市場經濟基本國策的基調規範之一。另外像是許多保障社會弱勢的規定，乃至舉世獨步規定全民健保的憲法增修條文，當然都是實現社會主義理想的具體例證，足以驗證我國憲法是一部左右均衡，兼顧維護自由經濟與實現社會公義的雙重價值，而且具有實質拘束力的規範。

　　不論上述的體制觀點與賴先生說的是否完全相合，我們願意在此鄭重呼應，賴先生語重心長所提出「認真對待憲法」的態度。國人不必擔心憲法可能出現不同的詮釋，那本是舉世憲政的常態。真正應該摒棄的是，不把憲法當一回事而輕蔑憲政的思維習慣，這才是長期於台灣存在的現象。是在無意之間把憲法的出身背景看得比憲法本身材質更重要，才會犯下類似於因人廢言的致命錯誤，誤了民主憲政以法治替代人治的行程。行憲已經進入第67個年頭，仍然站在自問是社是資的台灣，已經到了應該認真對待憲法的時候了。

名家縱論／認真看待憲法

【聯合報╱賴英照】2014.5.26

憲法的本文總共175條，制憲先賢用了十個條文（第142條至第151條），規定「國民經濟」政策，數量上超過行政（九條）、司法（6條）或考試（7條）所用的條文，重要性不言可喻。但現實生活中，這些條文卻沒有發揮根本大法的作用。我們先看幾個條文：

一、憲法第144條：「公用事業及其他有獨占性之企業，以公營為原則，其經法律許可者，得由國民經營之」。這種「公營原則、民營例外」的基本政策，目的在發達國家資本，節制私人資本。但實際情形卻是公營日漸消減，民營大幅成長，局勢全面翻轉。

二、憲法第143條第3項：「土地價值非因施以勞力資本而增加者，應由國家徵收土地增值稅，歸人民共享之」。依照這項漲價歸公的規定，土地增值稅的稅率，就自然漲價部分，應該是百分之100。但民國61年11月以後，土地增值稅的稅率就不再是百分之100。

此外，以每年一次的公告土地現值做為課稅基礎，年初買地，年尾賣地，雖然獲利豐厚，因為公告土地現值並未調整，所有的增值利益都不用課稅。這種情形，也不符合漲價歸公的憲法意旨。

三、憲法第150條：「國家應普設平民金融機構，以救濟失業」。根據制憲史料，本條的目的是為提供「平民之日常生活及經營小本農工商業之資金」；而所謂平民金融機構，是指信用合作社及當時流行的「公營當鋪」與官民合辦的「小本借貸處」等機構。但現實的情形是，信用合作社紛紛改為商業銀行。股份制的金控公司已成為金融業的主流，公司的目的是為營利，而不是協助失業的人創業。他們雖然雇用大量員工，但只雇用最能為股東賺錢的人，而不是為救濟長期失業的勞工。

仿自德國威瑪憲法的國民經濟條款，本帶有社會主義的色彩。憲法第142條明定，「國民經濟應以民生主義為基本原則，實施平均地權，節制資本，以謀國計民生之均足」。為實施平均地權，憲法規定土地屬於國民全體，礦產及天然力均屬國家所有；土地的分配應以扶植自耕農及自行使用土地人為原則，並應限制其經營面積。

為節制資本，憲法要求私人財富及私營事業有妨害國計民生之平衡發展者，應以法律限制之；合作事業應受國家的獎勵，以防止私人資本壟斷。整體而言，憲法的經濟體制，強調政府公權力的干預，以建構均富的社會。

另一方面，「經濟國際化，貿易自由化」一直是我國經濟發展的基本政策。不論是出於自發性的改革，或是因應對外經貿談判的壓力，貿易及外匯的管制逐步撤除，進口關稅大幅降低，交通、電信、金融、證券及其他產業陸續開放，經貿典章制度大幅修訂，希望和國際接軌，並且符合世界貿易組織（ＷＴＯ）的規範。本質上，這是資本主義的體制。

這些情形，凸顯「憲法向左，政策往右」的落差。如何面對這個問題？早期有學者認為基本國策，「僅指示立法行政之目標，無強行之性質」。但晚近學者多持異議。實務上，司法院釋字第426號解釋，以「經濟及科學技術發展，應與環境及生態保護兼籌並顧」的增修條文，做為徵收空氣汙染防制費的憲法依據，顯示基本國策條款並非具文。

民國八年，中山先生對於私人資本的勃興，曾表達深切的憂慮：「所防者，則私人資本之壟斷，漸變成資本之專制，致生社會之階級，貧富之不均耳」。三年後，憲法主稿人張君勱先生也提出警告：「公司輪奐日新，操其奇以積贏者千百萬，…此其強弱優勢，至為明顯，故多而不均，富而不安，殆為今後必至之勢矣」。這些話，可以和皮克提（Thomas Piketty）「未受節制的私人資本拉大貧富差距」的觀點，相互參照；更可以為憲法節制資本的國策，提供堅實的註腳。

經過六十多年的演變，國民經濟條款的技術層面（例如土地增值稅的規定），雖有不合時宜之處，必須修憲解決。但憲法所標舉的均富社會，是制憲的核心價值，也是全民的願景。主政者應努力縮短貧富差距，消除「多而不均，富而不安」的疑慮，才能打造「青年住得起的台灣」。

（作者為中原大學講座教授，司法院前院長）