【聯合報╱賴英照】2014.5.26

憲法的本文總共175條，制憲先賢用了十個條文（第142條至第151條），規定「國民經濟」政策，數量上超過行政（九條）、司法（6條）或考試（7條）所用的條文，重要性不言可喻。但現實生活中，這些條文卻沒有發揮根本大法的作用。我們先看幾個條文：

一、憲法第144條：「公用事業及其他有獨占性之企業，以公營為原則，其經法律許可者，得由國民經營之」。這種「公營原則、民營例外」的基本政策，目的在發達國家資本，節制私人資本。但實際情形卻是公營日漸消減，民營大幅成長，局勢全面翻轉。

二、憲法第143條第3項：「土地價值非因施以勞力資本而增加者，應由國家徵收土地增值稅，歸人民共享之」。依照這項漲價歸公的規定，土地增值稅的稅率，就自然漲價部分，應該是百分之100。但民國61年11月以後，土地增值稅的稅率就不再是百分之100。

此外，以每年一次的公告土地現值做為課稅基礎，年初買地，年尾賣地，雖然獲利豐厚，因為公告土地現值並未調整，所有的增值利益都不用課稅。這種情形，也不符合漲價歸公的憲法意旨。

三、憲法第150條：「國家應普設平民金融機構，以救濟失業」。根據制憲史料，本條的目的是為提供「平民之日常生活及經營小本農工商業之資金」；而所謂平民金融機構，是指信用合作社及當時流行的「公營當鋪」與官民合辦的「小本借貸處」等機構。但現實的情形是，信用合作社紛紛改為商業銀行。股份制的金控公司已成為金融業的主流，公司的目的是為營利，而不是協助失業的人創業。他們雖然雇用大量員工，但只雇用最能為股東賺錢的人，而不是為救濟長期失業的勞工。

仿自德國威瑪憲法的國民經濟條款，本帶有社會主義的色彩。憲法第142條明定，「國民經濟應以民生主義為基本原則，實施平均地權，節制資本，以謀國計民生之均足」。為實施平均地權，憲法規定土地屬於國民全體，礦產及天然力均屬國家所有；土地的分配應以扶植自耕農及自行使用土地人為原則，並應限制其經營面積。

為節制資本，憲法要求私人財富及私營事業有妨害國計民生之平衡發展者，應以法律限制之；合作事業應受國家的獎勵，以防止私人資本壟斷。整體而言，憲法的經濟體制，強調政府公權力的干預，以建構均富的社會。

另一方面，「經濟國際化，貿易自由化」一直是我國經濟發展的基本政策。不論是出於自發性的改革，或是因應對外經貿談判的壓力，貿易及外匯的管制逐步撤除，進口關稅大幅降低，交通、電信、金融、證券及其他產業陸續開放，經貿典章制度大幅修訂，希望和國際接軌，並且符合世界貿易組織（ＷＴＯ）的規範。本質上，這是資本主義的體制。

這些情形，凸顯「憲法向左，政策往右」的落差。如何面對這個問題？早期有學者認為基本國策，「僅指示立法行政之目標，無強行之性質」。但晚近學者多持異議。實務上，司法院釋字第426號解釋，以「經濟及科學技術發展，應與環境及生態保護兼籌並顧」的增修條文，做為徵收空氣汙染防制費的憲法依據，顯示基本國策條款並非具文。

民國八年，中山先生對於私人資本的勃興，曾表達深切的憂慮：「所防者，則私人資本之壟斷，漸變成資本之專制，致生社會之階級，貧富之不均耳」。三年後，憲法主稿人張君勱先生也提出警告：「公司輪奐日新，操其奇以積贏者千百萬，…此其強弱優勢，至為明顯，故多而不均，富而不安，殆為今後必至之勢矣」。這些話，可以和皮克提（Thomas Piketty）「未受節制的私人資本拉大貧富差距」的觀點，相互參照；更可以為憲法節制資本的國策，提供堅實的註腳。

經過六十多年的演變，國民經濟條款的技術層面（例如土地增值稅的規定），雖有不合時宜之處，必須修憲解決。但憲法所標舉的均富社會，是制憲的核心價值，也是全民的願景。主政者應努力縮短貧富差距，消除「多而不均，富而不安」的疑慮，才能打造「青年住得起的台灣」。

（作者為中原大學講座教授，司法院前院長）