2011-07-20

    　行政院正在籌編民國101年度的總預算，如同往年一樣，每回碰到此一時刻，政府便會感受到捉襟見肘的強大壓力。負責重大公共建設計畫先期作業審查的經建會，日前宣布在沒有特別預算挹注下，僅能編列2,166億元，創下近10年以來新低。同時間，行政院亦在為國民年金101年預估140餘億元的財源缺口傷腦筋，本來準備以調高營業稅率1個百分點因應，最後還是在時機與政治因素考量下，放棄了這個選項。從這二個看似獨立的個案，讓我們再次看到了財政危機的嚴重性，它不僅是預算金額大小的問題，更已對財政結構的本質造成傷害。 

    　近20年來，政府財政收支餘額皆是負的，債務累積金額隨之攀升，這些現象幾乎已被政府視為必然，見怪不怪。法律上雖對政府每年舉債及債務餘額有所設限，但政府總是有辦法投機取巧地利用特別預算的編列與立法，排除公共債務法明定舉債上限的適用，迴避預算編制所遭遇到的難題。以往這幾年，行政院之所以能編列平均高達3,000億元的公共建設預算，都是拜特別預算之賜。惟明年開始不再有特別預算的挹注，只能依賴總預算維持公共建設規模，行政院馬上就陷入了財源籌措的困境。從這個事實，我們看到了政府公共建設預算的不確定，也看到了政府不遵守財政紀律的作為，更看到了財源枯竭導致資源排擠的嚴重後果。 

    　尤有甚者，內政部估算民國101年政府應支付國民年金的金額約為230億元，扣除掉公益與運動彩券盈餘所支挹的80餘億元，尚有缺口140億元左右。根據國民年金法第47條規定，內政部依法應補助之保險費及應負擔之款項，除「基本保證年金」直接由內政部編列預算支應外，其餘部分應依序由公益彩券餘額、調整營業稅徵收率1％等來籌措財源；若仍有不足，才可由內政部編列預算撥補。未料行政院日昨卻做出決定，因為目前「加稅」時機不宜，此一缺口仍循預算編列程序解決，暫不考慮調增營業稅率。其實，國民年金法在制定時，即已顧慮到政府財政困窘，從而乃特別「指定」以公益彩券盈餘與營業稅收二者做為主要財源，並訂定明確的支挹順序。惟即使如此，行政院仍然不予理會。從這個事實，我們看到了政府帶頭違法的蠻橫，也看到了敷衍塞責的官僚行事，更看到了選舉因素對公共政策的影響威力。 

    　舉凡一個國家的財政收支預算編列，無非是依循「量出為入」或「量入為出」二原則。最近3年，我國各級政府歲出占GDP比率約為20％上下，歲入占GDP比率則約為16％左右。以「量出為入」觀之，表示我國各級政府開源能力經常不足，致使赤字年年發生，財政失衡壓力日益加劇。反之，以「量入為出」觀之，則表示各級政府的支出須加以限制，縮減政府施政功能，此將造成部會間預算資源的爭奪與排擠。雖然不論何者，最後的結果都會呈現在債務的累積上，但其對政府財政改革的意義卻截然不同。 

    　綜觀我國20餘年的財政狀況，民國88年之前，各級政府歲入占GDP的比率皆在20％以上，平均每年為23％左右；相對地，民國88年之後，該比率就不曾高過20％，平均每年只有18％上下。但就各級政府歲出占GDP比率言，民國88年之前亦皆在20％以上，平均每年為27％左右；相對地，民國88年之後，該比率就開始出現低於20％的情況，民國96年更曾低到17.7％，平均每年約在20％上下。由此可知，雖然從民國78年開始，我國即步入財政赤字，但民國88年之前與之後的赤字發生原因卻不盡相同。 

    　根據時間的變化來看，從民國78年開始，歲入與歲出二者大致皆呈現下降趨勢。然而，民國88年之前，歲入占GDP比率相對穩定，歲出占GDP比率則呈現較大幅的增加，從而可知，民國88年之前政府赤字的形成主要乃是支出面的壓力所造成，故改善之道應著重在「節流」。相反地，民國88年之後，歲出占GDP比率則相對穩定，歲入占GDP比率則呈現持續性的遞減，從而可知，民國88年之後，政府赤字的形成主要乃是收入面的壓力所導致，故改善之道應著重在「開源」。此亦即我們為什麼一再主張與強調稅改重要性的原因，一方面增加稅制的公平，另一方面創造適足的稅收，提升財政的穩健。 

    　就OECD國家的標準言，各級政府歲出占GDP比率20％已屬於偏低的水準，為維持政府基本服務功能，再往下調降的可能性應該不高。如果政府不能及時增加稅收、提高歲入能力，則不但政府施政功能與效益會受到限縮與打擊，部會間預算資源的爭奪與排擠情況亦將更為嚴重。由小觀大，從這次行政院處理公共建設預算編列與彌補國民年金財務缺口的作法可知，政府對財政問題的本質亟需有一番徹底的反省與檢討，如果還是繼續耽溺於往昔的鄉愿作法，則國家財政危機到來的日子將不遠矣。

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