2011-07-15

經建會委員會議於週一通過「101年度重大公共建設預算」，幾經協商，核列2166億元，創近十年最低。然而問題還不僅於此，由於明年沒有特別預算可供調度，這筆核列數最後勢必打折扣。連公共建設都找不到錢，可見我國財政危機已然是箭在弦上。

這些年政府高層總會引述各國債務數據證明我國財政依然健全，若僅觀察表面的債務統計，確實會得到這個印象。但我國公債的定義與國際並不相同，美、歐政府所認列的短期債務、非營業基金債務，我國皆未計入。除非我國修正《公債法》讓公債定義與國際接軌，否則根本不具有比較基礎，所謂台灣財政健全之說，實屬自欺欺人。如果我國財政健全，那麼就不會發生明年度公共建設預算編不出來的窘境。這些年政府重大公共建設經費一年高達三千億元，但明年因為沒有特別預算，僅核列2166億元。經建會還把預算分為「特優先計畫」及「次優先計畫」，其中「特優先計畫」1252億元應可編足，但「次優先計畫」818億元則還在未定之天；另外還有96億元則循非營業基金舉債來取得財源。財政如此捉襟見肘，前所未見，如何稱得上是健全？

面對嚴重的財政困難，執政當局理當好好檢討稅制是否健全，支出是否浮濫。但遺憾的是，政府依舊以降稅來迎合企業，以加薪來取悅公務人員，完全無視於財政困難，待近日預算編不出來，又另闢蹊徑以非營業基金舉債覓得財源。如此錯謬的因應作法，遮掩了財政困難的事實，但也蓄積了財政危機的能量，可謂短視之至。

主管官員最近也深刻體會到財政困境，但在不敢加稅、不敢緊縮軍公教退休年金，每年又有數百項公共建設得推動的情況下，只好研擬各種籌錢的新方法。經建會日前就提出所謂的「全蛋計畫」，這個籌錢的邏輯就是把公共建設視為蛋黃，建設所產生的收益視為蛋白，過去蛋黃每年花費政府數千億元，但蛋白這個收益最後卻為地方政府及民眾享有，「全蛋計畫」想改變這個收益的分配型態，讓蛋白的收益能回饋到蛋黃。換言之，就是要讓公共建設的外部收益內部化，如此一來，公共建設的經費就不必全數仰賴政府的預算，財政壓力即可獲得紓解。

依經建會規劃，公共建設所產生的收益有三：第一、建設完成後鄰近土地所增加的容積率（增額容積），第二、建設完成後鄰近土地的使用分區變更，第三、建設完成後鄰近土地所增加的地價稅與房屋稅。新增的容積率未來可透過容積銀行標售取得資金，土地使用分區擬採「滾動分區」，視開發業者回饋的多寡來決定該區做為住宅區、商業區或旅館區；至於稅收挹注公共建設，則是採國外行之有年的租稅增額融通（TIF），以未來20年的稅收權利向銀行融資。

這三項籌資的思維頗具創意，其中租稅增額融通（TIF）絕對可行，但運用「增額容積」及「滾動分區」籌資則必須審慎為之，否則恐怕財政危機未解，反而又創造了一個更大的都市環境品質困境。經建會認為增額容積及滾動分區皆引入了市場的力量，而由市場所決定出來的區位，必然比都市計畫預先劃定的區位更為恰當。我們對經建會提出籌措財源的積極態度表示肯定，但是對於增額容積與滾動分區的思維則有所保留。市場的力量固然可貴，但是都市用地的分區與容積率的給予除了取決於市場因素，還必須兼顧公共利益才行。而且市場利益絕對不該成為決定土地運用的優先因素。雖然政府手上握有土地的發展權，大筆一揮容積率可以翻倍、大筆一揮可以讓住宅區變成商業區，然後自其中取得可觀的收入，但如果不把公共利益擺在第一位，在市場利益主導全局下，土地的過度使用、不當使用難保不會發生，如此都市還能提供民眾良好的生活空間嗎？

這些年政府已有過度運用土地發展權的傾向，例如為解決停車位不足給予停車位容積獎勵，為維護建物安全給予雨遮屋簷免計入容積，為鼓勵都市更新仍以容積做誘因，甚至花博期間的「台北好好看」還是拿容積做獎勵。這些運用容積的思維雖有些道理，但至終由於難以調和公共利益與市場利益，紛爭不斷，其中停車位與雨遮屋簷兩案更接連遭監察院糾正。昔日容積獎勵紛擾如此，未來以容積做為公共建設的財源，豈能不令人憂心？

        我們認為，台灣的財政危機一直被低估，長期以來政府藉由釋股、賣地來紓解財政壓力，如今又擬以容積、土地使用分區來籌資，惟土地有賣完的一天，容積也不可能超限使用。改善之道，仍在於徹底檢討當前不合理的財政收支結構；如果為紓解財政危機，又釀成都市土地超限使用危機，那就實在是得不償失了。

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