2002.09.30台北大學地政學系講師

    台灣地區原住民保留地的淵源，可追溯至清朝時期，而保留地劃定則起始於日據時代，其劃設目的，一方面限制平地人進入保留地，以免侵擾原住民生活；另一方面則阻絕原住民的擴散流動，以方便管理。台灣光復之後，政府在保留地劃設範圍上，多沿用日據時期所劃定的界線；在政策上亦未有太多的更張，亦即保留地的劃設目的，仍以便利山地行政及照顧原住民生計為主軸。此種原住民保留地的劃設範圍及目的，在台灣社會、經濟及政治等多方面快速發展及變遷下，衍生了許多問題。

壹、原住民保留地的歷史淵源

劃設原住民的專屬空間的起源，可追溯至清代。康熙二十二年（1683年），清政府收台灣為領土，當時理番政策係以「保護土番、撫育同化」為主。清初官府認為部落周邊的旱地﹑獵場，主權應屬平埔族所有，並勒石為界，嚴禁漢人偷越，實施「番地保護政策」。雍正五年（1727年），台灣御史尹泰上「台灣田糧利弊疏」，劃定民番的界域，大社給水陸五百甲，中社四百甲，小社三百甲，作為土番耕種、狩獵之處，防止熟番因漢人侵入而失去產業，退到山地，變成生番。這是保留地的起源。

日據時期，日本政府為能確切掌握原住民土地的領域，於1925年建立「十五年繼續事業」的土地調查，在調查之前，當時原住民族的活動區域約有一百六十六萬公頃。調查完畢之後，於1928年制定森林事業規程，依土地性質的不同將土地區分為三類：「要存置林野（約109萬4千公頃）」、「準要存置林野（約20萬公頃）」，以及「不要存置林野（約7萬7千公頃）」。其中「準要存置林野」又稱「番人所要地」或「高砂族保留地」，即是作為原住民族生活、活動的場域，亦即今日原住民保留地的前身。由此可知，原住民族使用的土地已由原先的一百六十六萬公頃縮小為只剩約二十萬公頃左右。

臺灣光復以後，政府鑒於事實需要，經組成專案小組研商，將原日據時代的準要存置林野，定名為「山地保留地」，專供作為原住民生計及推行山地行政之用，面積約有二十四萬公頃。民國七十九年，把「山地保留地」之名稱修改為「山胞保留地」，民國八十三年為了配合憲法的修改，又把「山胞保留地」之名稱修改為「原住民保留地」。

貳、原住民保留地現況

目前，臺灣地區之原住民保留地包含三類：

一、日據時代專供原住民使用之「準要存置林野」，於光復後完成地籍測量及土地總登記之二十四萬餘公頃的保留地。

二、於民國77至80年間，由省府增編原住民保留地一萬六千餘公頃（至目前為止實際增編、登記完成之面積為一萬六千九百九十九公頃）。

三、於79至81年度，依「臺灣省原住民原居住使用公有土地劃編原住民保留地要點」和作業計畫，將已為原住民使用居住之土地劃編為原住民保留地，面積約二八五公頃。

總計現有原住民保留地之實際面積為二十五萬餘公頃，分布於臺灣省十二縣三十九個鄉鎮，遍及臺灣省的臺北、桃園、新竹、苗栗、臺中、南投、嘉義、高雄、屏東、臺東、花蓮及宜蘭等縣（原住民保留地分佈圖如圖一所示），分布零散且不相連，多位於河流上、中游兩側，與國有林班地或原野地毗連。

原住民保留地之標高分布相當廣泛，自一百公尺至二千公尺不等。大部份之原住民保留地仍集中於400至1200公尺之山坡地，實際位於2000公尺以上高山地區之保留地並不多。原住民保留地都屬於山坡地範圍內的土地，依照行政院核定之「台灣省農林邊際土地宜農、宜林、宜牧劃分標準」劃分為宜農、宜牧、宜林用途，其分布狀況以宜林用途土地約佔70%為最多，其次為宜農土地約佔24%，宜牧土地最少只佔1%，其他土地則約有5%。

由於國際間自然保育意識高漲，為避免過度開發破壞生態環境，以及為了有效利用土地、保護重要自然及文化資產及防止災害，依法劃設如水源水質水量保護區、自然保留區、野生動物保護區、國家公園、海岸及海洋保護區、漁業資源保護區等區域，以謀環境之永續發展，惟上述範圍部分卻與原住民保留地重疊。目前保留地內約有40％的土地是位於水源水質水量保護區（如圖二所示）。另有約4％的保留地是劃設在國家公園範圍內（如圖三所示）。另外部分也與保安林範圍競合（如圖四所示）。

參、原住民保留地問題

一、有關原住民保留地政策目的之問題

原住民保留地係為保障原住民生計而設，但台灣地區之原住民保留地，大致上仍沿用日據時代之舊制。當初日本殖民政府劃設保留地之實際用意，在於箝制原住民，用以掠奪保留地以外之山地資源。光復以後，基於行政方便的考量，而直接沿用；近年來政府增編原住民保留地，則大都遷就原住民現居地作為保留地劃編標準。這種劃編方式，或為行政上之便利，或為遷就現實，是否真能達成原住民生計保障之目的，有待檢驗。原住民傳統文化的維繫，係國家整體原住民政策相當重要的一環，現有原住民保留地政策仍然以山地行政便利及維持原住民的生計為考量基礎，這樣的原住民保留地政策，在強調文化延續及生態維護的世界潮流下，顯然過於狹隘。

二﹑有關保留地採用個人所有權制之問題

目前保留地引進的為「個人所有權制」，此一方式或有爭議。原住民在漢人或日本人到達台灣之前早已有其各族不同的土地使用方式。台灣原住民之文化背景不同於漢民族，其將土地視為祖先之遺寶不許分讓，不論現耕地、休閒地往往都有占有者，而狩獵地則是各種族、部族共同生活範圍。雖因部族之不同，其土地所有權的觀念不盡相同，但並非沒有所有權之觀念，且絕大多數皆為共有。如以漢民族之觀念加諸於原住民而未充分考慮其文化背景，這樣的做法，是否是目前保留地相關措施，仍遭原住民垢病之原因？

三﹑有關保留地土地權利面積標準之問題

若所有的原住民，均按原住民保留地開發管理辦法中的面積標準申配土地，現有保留地面積有嚴重不足的現象，增編保留地似不可避免。又原民地辦法中規定申配面積的標準，係考慮原住民維持其生存的最低需求，然此一標準多年未見修訂，是否仍能滿足原住民之所需，亦不無疑義。且僅有面積的標準而未考慮區位﹑地價﹑土地的生產力等因素，故其分配的公平，也僅是一種表象而已。另設定權利的土地面積，係以申請當時戶內的人口數為準，不因各戶人口增減而改變，故促進土地公平分配的目的，可否及於後代子孫？不無疑問。

四﹑有關保留地權利移轉限制之問題

而有關土地權利取得後，限制其移轉的對象，亦為確保保留地由原住民使用及原住民所有的精神，其用意在於防止原住民土地的流失。但原民地辦法第28條的例外規定，為平地人進入山地開了一道合法的途徑，與前述防止原住民土地流失的意旨似有違背。再者，由於原住民保留地之權利移轉對象，以原住民為限，一般公民營銀行因原住民償債能力有限，多不願提供貸款，以至於原住民取得資金的管道益形狹窄，而不得不仰賴平地的資金與技術，間接著也使得保留地違規轉租或轉讓的現象更形嚴重。

五﹑有關法令位階競合衝突問題

就法律位階而言，在政府各部門的步調不協調時（如保障原住民與生態保育相衝突），法律位階高的，如國家公園法﹑水土保持法等保育或環境相關之法律，其適用上便較原住民保留地開發管理辦法（行政命令），要來得優先。這一點，對原住民利益的維護與保障而言，亦是較不利的。