大幅放寬分割限制 造成農地破碎化

2000年修改的「農發條例」，除了開放非農民也可以購地、又無法達到農地農用的管理效率外，也讓台灣「農地分割」的制度改變，對農業生態帶來重大衝擊。以前農地若要分割，最小得以5公頃為一單位，但2000年修法後，最小單位就降為0.25公頃。舉例來說，一塊5公頃的農地原本是不能分割的，修法後可切成20塊。

「這讓地主搶著要將農地切細！」台灣農村陣線發言人陳平軒分析，以往很多小於5公頃的土地，礙於不能分割，第二代繼承後，不但得共同持分、產權複雜，要轉賣，困難重重。如今可以細切，子女就能分筆繼承，產權單純，也更好賣地了。最重要的是，每筆土地面積切小，單筆售價就愈低，連買地都變簡單了，「這也造成農地熱賣的另一個主因！」陳平軒說。

但更大後遺症是，台灣的農地從此變得更加破碎不完整！不利於農業使用。陳平軒氣憤指著一張張農發條例修正前後的農地空照圖，清楚地點出台灣農地細碎化的嚴重程度。他痛訴：這也就是台灣一直無法發展大面積機械化耕種的原因，而農地一破碎，規模經濟無法顯現，務農收入降低，農村經濟更蕭條，就又更多農民不想務農，只想賣地變現……，如此惡性循環。

目前在苗栗縣西湖鄉，向當地農民總共租了13甲地種植有機稻的張智傑，對於農地破碎化的感觸特別深。他攤開他所有地主的名單解釋：「你看看，所有的地主的地，都是2分、3分的，很少超過5分，但據說他們的上一輩，農地大都是用甲（1甲為10分）來算的！」 他進一步分析，種稻的面積不到1甲很難達到經濟規模，難怪這些地主的第二代分到地時，根本都沒辦養活一家子，乾脆放棄務農。

漏洞百出 農舍數量暴增579倍

張智傑的說法並非空穴來風。根據農委會統計，2000年台灣農業從業人口是74萬人，但最新統計的2013年，萎縮到54.4萬人，少了26.5％。但真正讓台灣農地病入膏肓的，則是農舍的相關規定。2000年農發條例修法時，對於興建農舍，設了一道門檻：要申請蓋農舍得要是「農民」才行。目的是讓所有買地的人，都誠實務農，別把歪腦筋動到蓋住宅和工廠。想蓋農舍就得要先成為農民。

但是，「只有農民才能興建農舍」的完美條文，實則漏洞百出。首先對農民的定義。法條中只輕描淡寫地交代「直接從事農業生產之自然人」，至於農業生產怎麼認定？則隻字未提。於是，魔高一尺、道高一丈，許多多人就在農地上植植草、種種盆栽，就說是「務農」，也順理成章蓋起了農舍。

更令人氣結的是，明明都限定了「蓋」農舍只能是農民，卻沒有規定「買」農舍的，也得要是農民。這個瞻前不顧後的法條，讓許多只想蓋農舍而無心務農的非農民，有機可乘。不少人先利用農民為人頭，申請蓋農舍，蓋好後再過戶。 「這個漏洞，就像打開潘朵拉的盒子，所有妖魔鬼怪都出來了！」一位農委會官員語重心長地說。的確，回顧過去15年來，台灣的農地亂象，果然都被言中。

根據內政部統計，2000年，農發條例剛修正時，全國農舍一年申請量只有8件，隔年起，就以上百、上千件的數度增加，2011年甚至達到了4636件，創下歷史新高，暴增了579倍。而從2000年至2015年5月，全台已足足多蓋3萬2165間農舍。以各縣市狀況來看，果然農舍大都出現在「觀光大縣」。有台北後花園之稱的宜蘭果然最多，近15年來，多了7578間，其次是南投的4219間，苗栗的3550間。

值得一提的是，法律規定，農舍要有務農需要才能蓋，且農舍只能占農地1／10，其餘9／10還得進行農業生產。但真實狀況與相關規定，落差太大。近十幾年大量興建的農舍，大多數是退休族或富裕人士興建的舒適農村豪宅，是為了享受農村悠閒，根本不是農業使用。為了深入了解台灣人蓋農舍，到底有沒有依法行事，《遠見》深入宜蘭鄉間，實地觀察，結果令人憂心。

出了雪山隧道，觸目所及的是密度甚高、美侖美奐的農舍。在當地房仲業的帶看下，一棟聳立在宜蘭羅東運動公園落雨松大道旁，使用進口建材的超豪華農舍，地主居然開價1.8億元。仲介說明，這些四處崛起的美麗農舍，還有不少是變更使用名目，改為民宿營利的。

最令人擔心的是，許多佇立在田間的農舍，根本蓋滿了整個農地，看不到農舍主人務農的痕跡。甚至，從一座充滿歐風的農舍中，處處可見地主佯裝務農、瞞天過海的狀況。仲介透露，在這座農舍旁的景觀池，當時地主就指稱為農舍規範的「蓄水池」，綠草皮則是所謂的「農作物」，而沒想到主管機關居然也發給了使用執照。

蓋農舍條件差異大 衍生諸多弊端

另外，2000年修法時有規定，2000年後的新地主若要蓋農舍，得花四年（申請等二年，施工二年），要賣農舍，又得再等五年。也就是說，從買地、蓋好農舍、到賣農舍，得足足等九年。照理講，這樣的時間限制，應能抑制濫蓋農舍及短期炒作的歪風。但事實並非如此。由於這項限制，並不適用2000年修法前就取得土地的老地主（俗稱老農）。也就是說，老農隨時可以蓋農舍、賣農舍，根本不受限制。於是，許多想買農地來蓋農舍，卻又不想苦等九年的人，山不轉路轉，就專挑老農地，先用老農名義蓋好農舍，蓋好才過戶。

一位仲介就向《遠見》透露，在農地交易比較興盛的地方，如宜蘭、南投、苗栗，仲介經紀人手上都會有一筆「老農芳名錄」，記錄著當地哪些老農手上還有多少農地？還可以切成幾筆轉賣？而哪些老農是願意被當人頭蓋農舍的？一有買主，立刻可以牽線接洽。

修法亡羊補牢 為受傷的農地止血

更令人玩味的是，雖然法律規定，每人名下只能擁有一間農舍，照理說，老農頂多也只能當一次人頭，但老練的仲介則會進一步「教育」老農，乾脆先把農地切成好幾筆，先申請其中一筆蓋農舍，蓋好後馬上轉賣，等名下一無農舍，再立刻申請蓋第二筆，聰明地鑽法律漏洞，而老農也就變成專門蓋農舍、賣農舍給非農民的「農舍製造機」。

於是2000年後，找老農當人頭來濫蓋農舍，頓時風行草偃，而政府居然拖了13年才發現，遲至2013年才亡羊補牢增訂一款條文，規定所有曾經申請蓋過農舍的人，五年內不得再二次申請農舍，延緩了老農蓋農舍的頻率，才讓這股歪風平息。但儘管如此，仍有一項「老農漏洞」至今未解。

依照2000年後的規定，如果要蓋農舍，農地面積至少0.25公頃以上，偏偏這也不適用於老農地。這造成很多不想花大錢買足0.25公頃的農地來蓋農舍的人，鑽法律漏洞，專門向老農買0.25公頃以下的細碎老農地，先請老農蓋好農舍再過戶。一本亂法，已經誤了台灣15年。因此，這次政府修法，亡羊補牢為受傷的台灣農地止血，確實刻不容緩。

但單看目前的修法內容，只針對農舍主人的身分進行抓漏、補強，對於先前法律所造成的農地破碎化、農舍濫建和農地汙染，都還沒祭出補救措施。另外，對於既有的農地地主，如何進行溝通以及配套協助，亦是一大難題。拯救處境堪憐的台灣農地，恐怕還有一段長路要走。