黃士修說18歲公民權可用「立法取代修憲」，他顯然沒搞清楚法律與憲法的差別

(原文刊登於2022年3月29日，關鍵評論，網址: https://www.thenewslens.com/article/164701/fullpage)

    立法院於2022年3月25日三讀通過18歲公民權修憲案，以109票全數通過。

立法院增訂「中華民國憲法增修條文」第一條之一明定「中華民國國民年滿十八歲者，有依法選舉、罷免、創制、複決及參加公民投票之權，除本憲法及法律別有規定者外，年滿十八歲者，有依法被選舉之權。憲法第一三○條『中華民國國民年滿二十歲者，有依法選舉之權，除本憲法及法律別有規定者外，年滿二十三歲者，有依法被選舉之權』之規定，則停止適用。」全案公告半年後，需再經公民投票複決程序通過才正式生效。這也是中華民國史上首次交付公民複決的修憲案。不過，十八歲公民權的修憲提案縱使出了立院，還必須面對艱困的公民投票複決門檻。

    以2020年總統暨立法委員選舉來看，中央選舉委員會公告當時的選舉人數（具有投票權者）為19,311,105人。根據中華民國憲法增修條文第12條之規定：「憲法之修改，須經立法院立法委員四分之一之提議，四分之三之出席，及出席委員四分之三之決議，提出憲法修正案，並於公告半年後，經中華民國自由地區選舉人投票複決，有效同意票過選舉人總額之半數，即通過之，不適用憲法第一百七十四條之規定。」

    由於公民投票複決之有效同意票，須超過選舉人總額半數、約965萬多票（若以上述選舉人總數來計算的話，則須有9,655,554票），才會確定通過生效，這個門檻超過歷屆總統選舉當選人的得票數。

    新聞一出，即先有黃士修先生的臉書文章出現，並且廣為媒體所報導。黃士修先生發布在其臉書的全文，其中有一些值得商榷的地方（以下的討論則簡稱為黃士修）。 

公投不用修憲，因為憲法並沒有規定幾歲才有公民投票權

    首先，我們要知道，憲法的定義很多，我個人則十分贊同國父孫中山先生的主張。孫中山先生曾云：「憲法者，國家之構成法，亦即人民權利之保障書也。」無論如何，說憲法是一個國家的根本大法，總是不錯的。

在法的位階上，憲法居於最高，國家的法律和命令（國家元首依據憲法規定的程序所發布的緊急命令除外）都不可以違背憲法，否則即失去效力。中華民國憲法（及其後七次修憲所增加的12條增修條文）是剛性的成文憲法，其中的條文，必須經過憲法規定的程序修改，才能發生效力。就我國現行之憲法增修條文第12條規定，立法院僅有憲法修正案的提議權，尚須經由公民複決的程序始能生效。

    黃士修中提到：「18歲公民權根本不用修憲，只需要修法就可以了」，又說「我問你一個簡單直觀問題，2017年底公投法修正三讀通過，年滿18歲就可以投公投票，不受憲法第130條限制。你都不會覺得很奇怪嗎？」

當然一點都不奇怪。

    憲法當中並沒有規定必須年滿若干歲才有「公民投票權」，立法院自然可以制定一部《公民投票法》，規定年滿18歲就有公民投票權；從性質上來說，選舉權和被選舉權的行使對象是「人」，公民投票權所涵蓋的是創制和複決二權，所針對的對象是「事」（法律或政策），二者不能混為一談。

    而且，公民權並不等於投票權。依據憲法，我國的公民權乃是廣義的公民權—請願、訴願、訴訟；應考試、服公職；集會及結社；以及有選舉、罷免、創制及複決之權……都是。黃士修將公民權、選舉權、年滿18歲的公民投票權，全部大鍋炒，偷換概念，並且有以《公民投票法》來否定憲法第130條的嫌疑。

有「選舉權」與有「公民投票權」是兩回事

    黃士修中提到：「憲法標準是最基本的保障，就好像勞基法是對勞工的最基本保障，老闆可以給勞工優於勞基法的待遇。同樣道理，立法者當然可以賦予人民優於憲法標準的保障。例如法律不可以規定『年滿21歲才能投票』，因為這違反憲法第130條。但是如果有一條法律規定『年滿18歲即可投票』，並不會有違憲的問題。」

    但是「立法者當然可以賦予人民優於憲法標準的保障」嗎？我認為這要看憲法是怎樣規定的。例如憲法第23條「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」憲法學者通稱之為「法律保留原則」（Principle of legal reservation）。    另外根據《中央法規標準法》第5條：「左列事項應以法律定之：1. 憲法或法律有明文規定，應以法律定之者。2. 關於人民之權利、義務者。3. 關於國家各機關之組織者。4. 其他重要事項之應以法律定之者。」第6條：「應以法律規定之事項，不得以命令定之。」即為法律保留原則之具體表現，也可以說是對人民的自由權利更為寬廣和優厚的保障。

    但是如果依據大學法施行細則（本細則依大學法第四十一條規定訂定之）第22條之規定，大學法授權由教育部規定四年制學士畢業學分，教育部遂訂定128學分為最低畢業學分。但是衡諸實際，各公私立大專校院各科系的畢業學分多有超過者，我們能說學校違法嗎？相反地，如果有學校規定只要修滿120學分及格，就可以畢業，這才是違法。

    因此，憲法第130條對於選舉年齡既然已經規定必須年滿20歲，那麼法律就不得違背憲法，作者說「如果有一條法律規定『年滿18歲即可投票』，並不會有違憲的問題。」這是不懂法律必須服從憲法的道理！

    憲法並沒有規定年滿多少歲才有公民投票權，所以立法院通過之《公民投票法》規定只要年滿18歲，就享有公民投票權是沒有問題的。但是憲法第130條明文規定「中華民國國民年滿二十歲者，有依法選舉之權，除本憲法及法律別有規定者外，年滿二十三歲者，有依法被選舉之權。」已經將國民合法享有選舉權和被選舉權的年齡規定得十分清楚明白，絲毫沒有曲解的餘地；同時，根據前引憲法第17條「人民有選舉、罷免、創制及複決之權。」就可以明白，有「選舉權」與有「公民投票權」是兩回事。

    因此之故，所謂「省略規定之事項應認為有意省略」（Casus omissus pro omisso habendus est）以及「明示規定其一者應認為排除其他」（expressio unius est exclusio alterius） 之拉丁法諺之適用，要修改憲法第130條之規定，就非遵照憲法增修條文第12條的修憲程序不可！並不是如黃士修所說「民進黨在立法院是絕對多數，如果真的想讓18歲年輕人能投票，直接立一條法律賦予投票權即可。」更不是所謂「打假球」。正是由於民進黨至少知道不能「違憲」，不可一意孤行，才會有如此的結果。

黃士修說法被廣為報導，正好證明真有許多人沒搞清楚憲法和法律的差別

    黃士修接著說：「只要民進黨敢提案立法，別說國民黨乖乖配合，之後更不會有違憲爭議。18歲投票給他實施下去幾屆選舉，就算真的有人搞到憲法法庭，有理論又有實務還已經形成慣例，大法官們直接追認即可。」他大概忘了1999年9月15日國民大會修正公布之第五次憲法增修條文，於2000年3月24日經由大法官會議釋字第499號解釋宣告違憲而失效，後來才有第六次修憲，而當時國民大會實為唯一之修憲機關的史實？而且一件法律案違憲就是違憲，又豈有大法官事後追認其為合憲的道理？黃士修所言實在令人難以理解。

    黃士修說「大多數人沒有搞清楚憲法和法律的差別……區區18歲公民權還要搞到修憲，這只是在騙一般人不懂法律位階……」，此言甚對，恐怕也是黃士修作者之不打自招「沒有搞清楚憲法和法律的差別」。立法院依據憲法增修條文第12條之規定程序，提出了憲法修正案，並將之提交公民複決，這正好表示立法院遵守憲法的精神，與是否「打假球」無關。

    簡單來說，黃士修對於憲法與法律的性質和位階並不明白，而且還有偷換概念之嫌，本來不值一評；但是其作者臉書文章經媒體廣為報導，對於不了解憲法的一般大眾，容易發生混淆視聽的後果，因此必須指出其錯誤所在。

    最後僅以大法官釋字第499號的解釋文字作為本文的結語：「憲法為國家根本大法，其修改關係憲政秩序之安定及全國國民之福祉至鉅，應由修憲機關循正當修憲程序為之。又修改憲法乃最直接體現國民主權之行為，應公開透明為之，以滿足理性溝通之條件，方能賦予憲政國家之正當性基礎。」