責任主編：樓乃潔

美債、歐債危機，引發另一波全球金融海嘯的憂慮；監察院審計長林慶隆在立法院備詢時承認，如果依照「國際標準」計算，台灣已經超過《公債法》的舉債上限（剪報）。而更嚴重的問題是，如果加上退撫、勞保等法定政府負擔最後支付責任的公共基金缺口這種「潛藏性負債」，台灣的國債已經相當一年GDP（去年為13兆6千多億新台幣，立法院「101年度中央政府總預算案整體評估報告」也指出，隱藏性債務，也差不多是13兆，也有不同的計算，顯示已經超過14兆、15兆）。

退撫基金財務：慘！

9月23日，全國教師工會總聯合會向監察院舉發，行政院沒有依法撥補退撫基金短少的收益（去年15.9億、今年45.5億；全教總新聞稿），《退撫基金管理條例》要政府保證收益，如果前3年基金賺（賠）的錢收益比台銀定存的利息還低的話，就要補足差額，而退撫基金管理委員會則回應說（新聞稿），沒有賴帳，只是前3年金融海嘯賠得很兇，等以後賺錢再補回來（上個月又慘賠161億，其實還是賴帳吧！）。

到今年8月為止，退撫基金已經產生收支不平衡，而造成淨值下降的現象，基金破產的危機一天天逼近。這個破產危機，跟金融海嘯是扯不上關係的，而收益沒有到法定標準的這個洞，也是個小洞，也許真的賺得回來，但是造成整個基金隱藏負債的那個大洞，最主要的因素，得從基金的提撥和給付說起。

退撫新制實施以後，公務人員（1995/7/1）、公立學校教師（1996/2/1）和軍職人員（1997/1/1）分別加入了「退撫基金」的行列，而不再適用過去由政府買單的「恩給式（同時也是「隨收隨付」制，並不會構成龐大基金）」的退休金制度。退撫新制，簡單地說，就是由公教人員和同時兼具國家和他們雇主身份的政府各自負擔35%和65%的保費，每個月撥一筆錢到一個基金裏面，將來這些人退休之後，再從基金裡領取退休金，於是構成了「退撫基金」這個制度。

有人交錢、有人領錢，交的錢少、領的錢多，這個叫作「不足額提撥」，這個時候，基金裡的錢會愈來愈少，有一天要領錢的人會領不到。退撫基金在一開始設計「費率」和「給付」的時候，就是這種「不足額提撥」的設計。

「不足額提撥」造成大洞

我們從退撫基金每3年精算一次的資料（右表）來看，2000年，算一算「教育人員」精算出來應該要提撥（適當提撥率）17.9%才夠，但是那時候只提撥8%，差了9.9%，3年下來，2003年，基金的缺口就會變大，應該要撥進去的錢（適當提撥率）就變高，成為28.6%，但是那時候的費率也只有8.8%，這樣年復一年過去，累積下來，就變成一個龐大的缺口，到2009年精算的時候，適當提撥率已經變成42.32%，但是，這個時候實際的提撥費率只有12%而已。

如果從退撫基金開始實施到今天，算起來已經16年了，這個缺口有多大呢？根據2009年的精算，它的「隱藏性負債」已經達到1兆9,814億。

該怎麼看待「退撫基金」這個制度，我們把視野拉大一點，跟勞工的「勞保」和「退休」制度做一個比較。

如果，按照一般的說法，勞保制度屬於「退休金（現金給付的老人安養）」制度的「第一層」，它對應的，是公教人員的「公保」制度；而「勞退」屬於第二層，則對應了「退撫」制度（見下圖）。

先拿「勞保」和「公保」做一點比較，在2008年完成修法之後，勞保的「老年給付」改為年金制，在當年的社會壓力下（當時勞工的行動請參見「這一篇報導」），訂出了「薪資替代率」1.55%、以職涯最高60個月平均工資計算、最高50個基數，這使得勞工退休後每個月可以領到算是OK的一筆「勞保年金」，而現在正在立法院裡審議的《公教人員保險法》草案，也打算要進行「年金化」的修法，它的「薪資替代率」只有0.65%、最高只可以請領35個基數，簡單試算一下，假設一個平均工資4萬和退休時本薪同樣4萬的公教人員比較：

• 勞工年資20年（前15年15個基數＋後5年10個基數=25個基數）： 40,000×1.55%×25=15,500
• 公教人員20年（20個基數）：40,000×0.65%×20=5,200

可以看到，規劃中的「公保年金」比起「勞保年金」，是有一段相當大的差距的；不但如此，公保要交的，比勞保多很多，勞保的費率現在是6.5%，有雇主的勞工要負擔20%（算起來是1.3%），而公保的費率是7.5%，公教人員要負擔35%（算起來是2.625%）。

這好像跟「軍公退休教待遇比勞工好」的這個印象差很多？

那是因為我們沒有把「勞退」和「退撫」放進去比較。

勞退新制在經過2005年的修法之後，修成了「個人帳戶制」，簡單地說，就是每個人在工作的時候賺的錢提撥進勞退基金，老了再把它領出來，這種根本沒有社會保險意義的「強制儲蓄」，而退撫制度則是採取「確定給付」，並且是以退休公教人員領退休金時候，同級公務員本薪計算，這種不需要考慮通貨膨脹因素的制度，最高可以領到本薪的140%。

可以這麼說，如果只就「給付」的面向來看，勞工有一個很糟糕的勞退制度，加上一個還OK的勞保年金制度；而公教人員有一個聊勝於無的公保年金制度，加上一個非常好的退撫制度（當然，公保會修成現在這樣「聊勝於無」的前題是退撫「非常好」）。

劣幣逐良幣

不過，如果基金長期入不敷出，最後破產掉了，一毛錢都拿不到，給付看起來再好也沒有用，現在從基金的穩定性來看，最好的退撫是最危險的、勞保的隱藏性債務高達4兆多（不過它的規模也比較大），可見的未來也將面臨破產的危機，而相對之下比較爛的勞退和公保則比較沒有入不敷出的問題，所以相對危機比較小。

於是這產生一個「劣幣逐良幣」的現象，好的制度維持不下去，爛的制度卻可以遺臭萬年。

而我們看到，現在政府對退撫基金無法達到法定收益目標這個小洞都不願意撥補，對長期「不足額提撥」這個大洞，則更是拿不出辦法解決，這樣「擺爛」下去，攸關60萬軍公教的退撫制度勢必破產，問題是破產的結果是什麼？我們或許可以悲觀地這樣看：只要沒有足夠的社會壓力，在它破產前，政府就將會拿出一套爛的制度，把這個好的制度換掉，譬如說，它可以用與今天勞退一樣的「個人帳戶制」來取代「確定給付」的現制，其結果就是讓目前「比較好」的公教退休保障成為歷史。

現在問題來了，如果你剛好不是公教人員，會覺得這不是很好嗎？甚至你可能會認為這是符合「社會正義」的結果。

如果你這麼想、社會上大多數的人也都這麼想，就不會有足夠的社會壓力、甚至會有強大的反面社會壓力，要求公教人員去接受這一個結果，那麼，我們可以看到，下一個崩潰，並且將修惡的就會是勞保制度。

簡言之，國家透過「統制主義」遺續構造出社會「分斷」的福利制度，正是造成社福「劣幣逐良幣」向下競爭（race to the bottom）的結構性動力；它使得整個社會一起要求實踐好的社福體制的社會力量，轉為相互抵消的社會力量。

困局何解？ 退休基金危機的結構因素是社會「老年化」以及未來的「少子化」，造成領錢的人愈來愈多、交錢的人愈來愈少。

而在制度面上，國家不願意建立以稅收支付、普遍化的「基礎年金」，事實上，從世界銀行對「三層」退休制度的分析，所謂的基礎年金指的是以稅收支付、普遍式的年金制度，如右圖中，將「勞保」和「公保」放到第一層，其實是大有問題的，我們從它的財務來源的穩定度以及支付對象的普遍性上，都看不出和「第二層」職業年金（勞退、退撫）的差異（參見孫窮理：「沒 有國民年金，光勞退新制就夠？」）。而這樣的設計，也造成了前述社會「分斷」的效果。

此外，假借建構退休制度之名，搞出這些龐大的公共基金、透過這些資源的控制，遂行其政策的目的，而不願在收付制度上，採取一年精算一年的支出，再「量出為入」的「（如舊制退撫基金那樣的）隨收隨付」制。

在這種條件下，同時兼具「國家」與「雇主」責任的政府，不願意在它65%的責任範圍內，把退撫基金撥滿，眼睜睜地看著基金的漏洞越來越大，連帶地，這也可以解釋，為什麼從中央到地方，政府單位透過各種外包、派遣、約聘僱、臨時人員…等非典型勞動，將公部門需要的人力，儘可能排除在退撫基金的範圍外。

要保住退撫基金，目前的辦法是「提高費率」與「延後退休時間」這些方向，如果就基金缺口來看，就算提高到法定18%上限，恐怕都難以達成收支平衡的目標，而去年立法院已經通過，將「任職25年、年滿50歲」可以領月退的「75制」修改成「任職25年、年滿60歲，或是任職滿30年、年滿55歲」的「85制」，如此可以使得每一個人工作交錢的時間延長、退休後領錢的時間縮短。國家不出錢提高費率，而延長退休年限，影響到的不只是將要退休的人，更是將進入職場的年輕人的工作機會，去年10月，法國將退休年齡從60歲延後到62歲的政策，就引起了從尚未進入職場的青年開始的全國大罷工（參見莊雅涵「法國反退休法案鬥爭中的青年身影」）。

年輕人一定得留意退休制度

2008年，《勞基法》勞工強制退休的年齡，同樣從60歲被延後到了65歲，不過，就和這一次退撫「75制」到「85制」的改革一樣，並沒有看到太大的社會反彈。事實上，退休制度對年輕人，並不會比它對老年人更不切身，因為要交錢的是年輕人、要工作機會的是年輕人、將來制度出問題，要挑起來（不管是用稅收、增加費率，或者改制，甚至崩潰）的也是年輕人。或許這些制度多多少少都帶著些技術性、不容易了解的地方，不過在既有工人、公教「分斷」的條件下，年輕人對此欠缺問題意識，國家更加有「軟土深崛」的機會。不願提高費率、而延後退休這些措施也無效的時候，接著勢必就是「減少給付」或「改制」，我們的觀察是，很不幸的，國家正樂意等待著這 樣結果的發生。

目前，適用退撫制度的，除了我們看到的「軍公教」這個大的分類之外，像是公營事業中有公務員身份的勞工，以及私立學校的教師（計算方式有所不同）也都是，一個值得注意的現象是，目前台灣人數最多的單一業別工會全教總，以及對全國產業總工會具主導作用的各國營事業工會，他們的會員，都是受到影響最大的族群，一旦基金發生危機，這一股現階段台灣工運的「主流力量」會如何行動？社會又將如何面對他們的行動？

或許有人會說，軍公教已經拿得夠多了，就讓他們拿少一點，那是應該的。

如果只從「勞工」和「公教」這一組對比的公平性來看，前面的質疑，或許很難反駁；但是如果我們把它放大到整體社會分配的公平性、代間正義的公平性，以及社會安定的角度來看，則恐怕不能做此結論，我們看到從公保（尤其是18%優存利率）、退撫的改制下來，公教人員退休待遇下降是一回事，但就退撫制度裡優秀的「隨收隨付」設計，也已經讓國家修改成「基金制」，而把這些龐大基金投入股市，為政策護盤，造成莫大損失，接下來，如果是讓退撫向勞退靠攏、從「確定給付」朝「個人帳戶」修，結果當然是退休公教人員領得更少，而也被認為這是「正義」的結局；那我們就勢必難以面對社會「分斷」結構下，退休制度改惡（而不只是拿得多、少這樣）的問題，也就難以避開社會福利「劣幣逐良幣」的命運。