監察委員陶百川先生對五院爭議的看法

    近五十年前，前監察委員陶百川先生曾為一文「就行政院長彈劾問題評憲法學家一夕談」收錄在「文星叢刊」第三十二集其所著的「為人權法治呼號」一書中，文中討論行政、立法、監察與司法各院的關係，而以監察院與行政院當時所發生的一連串問題為討論的中心。兩院之間的一連串問題始於監察院向行政院提出「杜絕浪費調整待遇案」的糾正案，並促請行政院就其所提糾正案「注意改善」，同時依監察法第二十五條要求行政院限時以書面答覆監察院其所為之改善和處置情形適當與否。但當時行政院就此糾正案的答覆未能獲得監察院的認同，監察院對於行政院這種不加「注意改善」的答覆，且答覆的時間又較兩個月的法定期限延誤了一個月又十九日之久，監察院如何可以不追究行政院長的責任，於是乃有隨之而來的六個月中的四次查詢，但行政院長卻都拒不應訊，最後監察院乃以其違法失職而連同其他五項違法失職情事併按彈劾。 

    依上所述，行政院之施政缺失既經監察院之調查確定提出糾正案，並促請其「注意改善」，行政院依憲法規定自當針對其缺失加以改善與處置，監察院如認為行政院已就糾正案盡其「注意改善」之能事，監察院便可結束此一糾正案，此時行政院便解除憲法上的責任。反之，監察院如認為行政院對於糾正案未盡「注意改善」之能事，則監察院就當調查其原因和情節，如認為有失職情事，便可依照憲法第九十七條規定提出糾舉案或彈劾案。而彈劾案成立之後，自當依憲法第七十七條送請司法院公務員懲戒委員會予以懲戒。 

    綜上所述，陶百川委員在其文章中所提出之諸多憲政觀點，是針對其所評之當時有一憲法學者提出許多錯誤的憲法觀點而加以反駁，陶委員所謂錯誤者蓋有以下諸點： 

一、     行政院既非對監察院負責，故行政院長不應也不必到監察院答覆質詢。 

二、     因為監察委員只能查案，不能審案，任何人亦沒有到監察院受審的義務，據此監察院不得傳喚行政院長到院受審。 

三、     監察院的職權規定於憲法第九十條。這條只規定了監察院擁有同意、彈劾、糾舉和審計權。糾正案的處理只是「移送行政院及其有關部會」，促其「注意改善」。行政院如不採行，亦不受憲法上的任何制裁。 

四、     憲法規定行政院對立法院負責，所以行政院長乃是以政策為進退的最高政務官，行政院長不受一般文官制度的保障，因此亦不在一般文官的  戒法的範圍之內。據此倘若監察院對行政院長提出彈劾案，且移送司法院公務員懲戒委員會，而該會決定行政院長應予撤職，此一處分在憲法上並無執行之方法。 

   最後，該憲法學者提出： 

五、     依憲法規定，五院的爭議有兩種方法解決：1. 行政院與立法院的政策歧見，應依憲法第五十七條解決；2. 其他院與院之間的爭議，應依憲法第四十四條解決。即由總統召集有關各院的院長會商解決之。所以此次監察院與行政院的爭議，只有總統召集兩院的院長會商解決之，纔是正確之道。如欲以監察法求其解決，須知以彈劾權與文官制度的懲戒權來對付一個以政策為進退的最高政務官，勢必演成一種「非憲」的狀態。 

    陶委員於該文章中除針對上述諸錯誤觀點分別提出反駁外，亦特別就五院的爭議引憲法第四十四條規定：「總統對於院與院之爭執，除本憲法有規定者外，得召集有關各院院長會商解決之。」認為，憲法第四十四條之適用與否有一個重要限制條件，就是「除本憲法有規定者外」；換言之，必須要是憲法沒有規定的事項方可適用它去解決。假使憲法已有規定，自當盡先適用各該規定去解決。是以陶委員堅持認為行政院長之受彈劾、懲戒或是遭撤免皆於憲法中有明確之規定，只要依照憲法的規定去做就是了，何來適用憲法第四十四條需要總統出面之餘地。 

    在近五十年後的今天，我們的政治顯然也遇到了類似的問題，陳水扁總統於除夕夜發表談話，針對「核四問題」所引發行政院與立法院的政策歧見進而產生的一連串憲政危機與政局不安，向在野聯盟釋出善意表明願意呼應立法院長的建議，出面召集有關各院院長會商解決之，但是律師出身的陳水扁總統恐怕早已忘了憲法第四十四條的規定是什麼。更有甚者，當時的行政院是完整的雙首長責任內閣制，總統提名行政院長須經立法院的同意，行政院長乃是以政策為進退的全國最高政務官，如今幾經修憲之後，我們的行政院長已毋須立法院的同意，僅由總統直接任命即可，行政院長形同總統的幕僚長，行政院內閣宛若總統府的幕僚內閣，行政院長如何能以政策為進退而成為全國最高政務官？再說民進黨出身的陳水扁總統也恐怕早已忘了它自己對「核四問題」的基本立場和態度是什麼，以他和民進黨人所抱持對「核四問題」的基本立場和態度，陳總統又如何能誇言要以公正立場出面召集有關各院院長會商解決「核四問題」？