歐盟即將慶祝《羅馬條約》簽署60周年，並預計發表「羅馬宣言」。《羅馬條約》是建立歐洲經濟共同體的國際條約，也就是今日歐盟的前身。60年來，歐盟從原本德、法、義、荷、比、盧6個以西歐國家為主的組織，擴大成為今日涵蓋南歐、北歐、東歐28個遍及全歐洲的聯盟。就《羅馬條約》所宣示的目的─「建立更緊密的聯盟」而言，發展了60年後的歐盟顯然尚未達成目標，歐盟不僅將在本周收到英國正式啟動脫歐的官方通知，同時也將在今年面臨反歐盟的極右派力量在幾場大選中對她的挑戰。

當10年前歐盟領袖們於德國柏林慶祝《羅馬條約》簽署50周年並滿懷壯志地發表《柏林宣言》時，沒有任何人預料到往後的數年歐盟將進入一次又一次的危機。慶祝50歲的歐盟甫完成了建立歐元的壯舉，又大舉接納了10個前共產東歐國家，它所達成的深化與廣化是所有區域整合運動中的典範。《柏林宣言》不久之後，歐盟就進入了危機四起的年代。從全球金融危機、歐債危機、到反歐盟極右派力量的興起、難民危機，再到英國脫歐危機，每一次的危機都使得歐盟存在的正當性減弱一次。為什麼歐盟如此拙於危機管理？

翻開歐洲統合的歷史，危機並不少見於她發展的過程。事實上，歐洲統合的本質就是歐洲國家面對內、外環境的危機與挑戰，選擇以集體力量為途徑來解決環境中的實際問題，也因此歐洲統合運動一直以來就是在不時發生的危機與挑戰中緩步發展、修正、再補強其統合根基。然而，此刻歐盟所面臨的危機卻不再是這種模式的呈現，而是一個接著一個的複合式危機。

表面上看來，歐債危機、反歐盟極右勢力的興起、難民危機、英國脫歐危機是各自獨立的危機事件。然而，仔細觀察歐洲社會脈動，每一個危機皆有其連動性。如果不是歐盟政治菁英，尤其是德國主政者對歐債危機的錯誤管理，極右勢力興起的土壤─經濟不公與分配正義的惡化，將不致產生。

同樣地，如果不是歐盟政治菁英長期過度信仰經濟自由主義、市場機制至上論，歐洲統合不致簡約成為一個只有經濟與貨幣整合，而無社會保護與社會整合的資本主義競爭遊戲，從而導致在市場整合中的受害者在英國公投中全都投票支持脫歐，歐盟因此簡化成了全球化贏家與輸家的斷裂線。

層出不窮的危機說明了歐盟在過去數年間治理方式的錯誤，而此一錯誤的治理很大程度是歐洲政治菁英長期以來所信奉的自由經濟主義意識型態下的產物。適值歐盟慶祝《羅馬條約》60周年之際，歐盟主政者應重新回到《羅馬條約》的精神：「確保一般人民的生活與工作條件的進步」、「致力於經濟與社會的同時進步，以消弭分裂歐洲人民的障礙」。在即將來到的羅馬峰會上，歐盟領袖們應該反躬自省：60年過去了，歐盟距離《羅馬條約》的理想究竟是更近了，還是更遠了？

（作者為台北大學公共行政暨政策學系教授）

荷蘭國會大選甫落幕，選前聲勢大好且具有強烈民粹色彩的反歐盟政黨自由黨（PVV）取得席次不如預期，執政的自民黨（VVD）仍獲得國會多數地位的結果，使多數媒體以歐洲鬆一口氣為題，大加報導。但要說歐洲既有政治勢力可以就此安心，又太過天真。因為，真正衝擊歐盟體制者並非只是反歐盟政治勢力漸強，更重要的是不具民意監督基礎的歐盟組織架構，潛在缺陷已令其動輒得咎。

隨著去年3月英國退歐意外成真，各界頓時發覺從歐債危機爆發後的短短5年內，反歐盟的政治勢力不僅未因歐債危機緩解而減弱，反倒從「地下歌手」變成「流行樂團」。對既有主流政黨來說，這波脫韁民怨狂潮來得猛且快。但若深究各國境內的反歐盟政治勢力，卻發現不乏創黨長達20、30年的老牌政黨，且扣掉共通的反歐盟政見後，各反歐盟政黨政治理念多有不同，顯見各國退歐運動隱含的民心向背，絕非單純「反歐盟」一詞可概括表述。

此舉，不僅迴避各國境內意外的政治擾動，更是歐盟得以繼續壯大至今的關鍵。而歐盟政治權力整合的絕佳例證，便是1991年馬斯垂克條約簽訂後，各國把貨幣政策權力交由單一機構管理，並將政策制定權授予非民選的官僚機構，亦即世人熟知的歐洲央行（ECB）。

各國政府則轉為監督機關，不再直接負責制定政策。尤其是隨著歐盟不斷吸納新成員，且各國政策合作內容漸趨廣泛複雜的情況下，各成員國將政策移交歐盟中央管理，透過單一機制協調彼此，確實使政策較有效率與效度。時至今日，各國固有的政府機關早已不再是制定政策的主要機構，歐盟執委會及ECB等官僚機關，才是政令前行的推手。

問題是官僚化的組織架構，雖使歐盟組織重整不像各國政府般頻繁，卻也意味著歐盟領導階層無法及時反應民意變化。在承平時期，歐盟領導階層的政策方向，符合多數歐盟民眾的期待，使歐盟的組織架構並未引起太多質疑。少部分政治領袖擔憂歐盟愈趨整合、成員國陣容愈龐大，恐讓歐盟攫取更多權力，民意監督力道將更薄弱的觀點，僅被視為杞人憂天或危言聳聽。然而，隨著金融海嘯、歐債危機相繼來臨，成員國間的利害衝突愈來愈大，缺乏民意監督基礎的歐盟組織架構就處處受到掣肘，各種作為都陷入兩邊不討好的窘境。

例如，歐債危機爆發之初，放任葡萄牙、愛爾蘭及希臘獨立應對，導致債信危機爆發。之後又強迫各國進一步整合，諸如財政條約簽立、銀行聯盟掛牌上路，歐盟各國陸續將銀行監管、財政支出等權力上繳歐盟中央，使各國主權喪失。

各國選民遂慢慢的體認到，過度官僚化且決策機制愈不受民意監督的歐盟體制，才是當前歐洲政治運作中，逐漸失控的一環。在體制內改革緩不濟急的情況下，近年歐盟境內相關的公投活動數量大增，且以快刀斬亂麻方式退出歐盟的呼聲愈來愈大。因此，當政策自主的渴望愈發強烈，過去曾被視為歐盟裡的顯眼黑羊，並主張歐盟各國應減少政策合作的英國，終於在2016年以公投方式決定退出歐盟，為歐盟的未來存續敲響警鐘。

特別是英國獨立黨（UKIP）的公投競選口號──取回控制（Take Back Control），無疑是當前退歐運動的最佳註解，也代表著「脫韁」的歐盟，已逐漸失去各國民意信任，使民眾加速驅使各國政府，重新取回過去讓渡予歐盟的各種權力。

面對如此變局，有些國家政治領導人仍堅持歐盟整合的立場絲毫不改，但也有些國家領導人幡然醒悟，迅速轉身回應選民期待，並積極投入退歐協商，一如原本主張留歐的英國保守黨。

無論如何，失去群眾信賴的歐盟要依舊例繼續推動各國整合，無異自毀基業，而各國一旦逐漸取回固有的政治權力，亦將如大江東去不回頭，使歐盟形同解體。因此，歐盟與主要國家領導人如何在民意向背與政策效率間取得平衡，並有效化解選民眼中的「脫韁」印象，將是歐盟未來發展所要克服的重要難題。

雖然台灣與歐盟地理及文化相隔遙遠，但其組織運作的「效率化」演進與民意向背的經驗，台灣應深有同感。尤其當政治領導人自認為治國「捨我其誰」，意欲大權一把抓時，實應想想歐盟的案例，並謹記台灣政經發展有今日成就，多所不易，更無空間可供政治內鬥與虛耗，權力運用應慎思明辨才是民意所託。

(工商時報)

中時社論》歐洲民粹會走多遠？

荷蘭3月15日國會選舉極右派落敗，呂特總理擊敗有「荷蘭川普」之稱的自由黨黨魁威爾德斯，民粹主義浪潮暫停止，歐盟各國鬆了口氣。接著德國總理梅克爾在美國受到川普總統冷對待，清楚顯示川普政府與歐盟國家關係疏離，梅克爾即將競選連任，川普的冷淡將對德國極右派，甚至對歐洲民粹勢力的崛起造成什麼影響？

自從川普當選之後，國際上的民粹主義變得愈來愈激烈。民粹的浪潮從大西洋美國這邊流到對岸的歐洲，也向世界各地擴散。於是我們看到歐洲出現反穆斯林的民粹，亞洲印尼的雅加達也出現反華人基督徒市長的穆斯林民粹。狂熱的民族主義讓全球化的世界秩序出現崩解的壓力。

歐洲各國尤其緊張。今年是歐洲的選舉年，從荷蘭的國會大選，到法國的總統選舉，到德國的大選，很可能還有義大利的國會大選。這些選舉的結果，都影響到歐盟與歐元的發展。對歐洲整合而言，更是或進或退的存亡關鍵。

歐洲本來就有一批疑歐論者，對全球化在歐洲引發的效應採否定態度，對大批湧入的移民搶掉藍領的工作尤其反感。金融海嘯之後，梅克爾推動撙節支出與金融秩序，更讓他們覺得受薪階級的福利受到剝削，因此起而反對。這是左派的民粹。

可是全球化或歐洲整合帶來的人口流動，卻不僅限於藍領。一些白領專業人士同樣覺得他們的工作權受到威脅。他們也反對撙節支出，除了經濟原因之外，更多的是從民族主義的立場反對歐盟主導。這是右派的民粹。

右派與左派民粹在反對歐盟進一步整合的立場是一致的。難民危機發生後，大批穆斯林難民湧入歐洲，反移民、反難民、反穆斯林的情緒不斷被挑起，匯整成極端民族主義，成為歐盟發展的最大障礙。

去年年底的義大利修憲，是川普效應是否吹到歐洲的第1個檢驗。結果修憲沒過，民粹獲勝。法國極右派的國民陣線大受鼓舞，德國等其他國家的領導人則繃緊了神經。這次荷蘭大選是第2個考驗，幸好因川普當選掀起的民粹骨牌效應在這裡停住了。荷蘭人用理性的投票阻擋了民粹在國內的聲浪。也有分析指出，川普入主白宮後的各種不確定政策，讓荷蘭人對民粹當政有了戒心，因此以高達78%的投票率阻擋了極右派在荷蘭上位。這也是另一種川普效應。

可是歐洲的挑戰還沒結束。很多人把荷蘭選舉結果視為歐洲今後發展的風向球。可是這個風向球雖然有參考價值，但卻未必準確。因為歐洲各國的民粹組合並不完全一樣，選舉制度也不同，民族性更有差異。荷蘭人一向就比法國人內斂，法國因拿破崙以來的傳統，一直都習慣走上街頭抗議發抒己見，爭取利益。也有學者認為這是南歐與北歐氣候不同，所發展出的不同民族性。與荷蘭相比，法國所帶來的衝擊與考驗才更嚴重。

法國和德國是歐洲整合的雙引擎，法國若由極右派出線，其對歐盟所造成的衝擊，遠遠超過荷蘭大選。而法國極右派國民陣線的支持者，凝聚力更遠超過荷蘭。目前國民陣線主席瑪琳勒班在總統候選人中支持度最高。瑪琳勒班主張與歐盟重新談判法國的權利，若談不成，甚至考慮脫歐。萬一她真的當選，歐盟將迎來另一個震撼。

當然，也有觀察家表示，以法國總統大選的兩輪投票制度，瑪琳勒班不可能出線。就算她在第1輪領先，在第2輪投票時中間路線的馬克隆應該還是會獲勝。可是我們看的不僅僅是誰獲勝，而是極右派的席次是否增加，這代表歐洲一股潛在的躁鬱。以荷蘭為例，極右派雖然在選舉中落敗，但是選票卻增加了。增加的幅度雖不如他們自己的預期，但民粹炸彈的引線並未完全拆除。

義大利也可能在今年舉行大選。民粹的五星運動與北方聯盟已揚言若獲勝，將舉行公投決定是否脫離歐元區。歐洲整合本來有兩個指標，一是歐元，一是免簽證的申根協定。難民危機衝擊了申根協定，歐元危機撼動了歐元區的團結。若義大利真的退出歐元區，不只歐洲整合再挫，投資人的信心也會下滑，歐洲的經濟將難以復甦。

德國即將舉行選舉，這是唯一可能振奮歐盟之事。梅克爾如果能再度當選，將像磐石一樣穩住歐盟，續保整合的動力。但梅克爾因難民問題的衝擊，這次選舉比以前坎坷得多，誰也沒把握她會不會繼續當選。

日德擬攜手 對抗美國

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2017-03-21 02:23聯合報 東京記者蔡佩芳／廿日電

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