兩岸如何簽署和平協議？ - 戰略雲--王崑義部落格

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兩岸如何簽署和平協議？

2020/01/29 18:16:36瀏覽396｜回應1｜推薦4

國民黨總統候選人韓國瑜2019年10月下旬在出席「青年政策論壇」時，被問到一旦當選是否會跟大陸簽署和平協議。韓國瑜模糊的表示，他可以把話講得很強悍，可是對2300萬人有什麼好處？他會「捍衛主權和大陸對話，也會尋求台灣內部共識」。11月14日他又對外宣示說：「中共沒有放棄武力解決台灣問題前，沒有簽署和平協議的條件」。他也指出，兩岸一定要對話，避免擦槍走火，但強調這與和平協議是不同概念。

兩岸簽署「和平協議」的議題，雖然在2005年「連胡會」中就已經被提出，可是10幾年來不斷地被民進黨汙名化為「投降協議」之後，國民黨也把它視為是一項危險的議題，能不提就不提，彷彿兩岸簽署和平協議就會變成一帖選舉的票房毒藥，害得韓國瑜也要聽到「和平協議」而色變，真的可惜了國民黨可以藉此推動兩岸和平共榮的機會。

和平協議是國際和平的主流價值

其實，「和平協議」一直是國際社會追求和平的主流價值，冷戰時期，和平協議被當成是結束戰爭與控制衝突的政治工具，霸權國家為了維持兩極體系的權力平衡，必須以和平協議作為控制衝突升高的工具之一。後冷戰時期，和平協議被轉化成是為了建造和平與推動全球治理的戰爭工具，霸權國家為了維持邊陲國家內部的和平，他們把和平協議帶入更多的人道主義精神，所以冷戰結束以後的和平協議，也被納入人道主義的範疇，主要為了是制止邊陲國家內部的種族屠殺為目的。

而國際社會具體操作和平協議成功的案例，像是1999年發生的科索沃戰爭，北約國家當時就要求南斯拉夫必須跟科索沃簽訂和平協議，否則就不會終止戰爭。已世的法國總統席拉克在當時就曾呼籲科索沃衝突雙方應當簽署和平協議，並同意在科索沃地區部署國際維和部隊，以便讓該地區的各族人民都能夠「在和平的環境中生活，同時享有各自應有的尊嚴和權利」；他同時還告誡，如果談判失敗，北約將不得不動用武力。

2019年諾貝爾和平獎頒給衣索比亞總理阿邁德（Abiy Ahmed），他得獎的理由是「他為和平與國際合作所做的努力，特別是他為解決與鄰國厄利垂亞的邊界衝突而採取的果斷舉措」。

衣索比亞與厄利垂亞長期處於敵對狀態，兩國因為邊界問題在1998年至2000年間發生戰爭，戰爭結束後歷經多年對立，直到2018年4月阿邁德擔任衣索比亞總理，他便積極修補與厄利垂亞的關係，兩國更於當年7月9日在厄利垂亞首都阿斯馬拉簽訂和平協議的原則，終結衣索比亞和厄利垂亞之間長期「無和平、無戰爭」的僵局。

所以，不管是科索沃戰爭或是衣、厄僵局，最終都是藉由和平協議來創造和平，但是這種國際社會善用的和平協議，在民進黨不放棄台獨之下，被國際承認的和平協議，卻變成一種「投降協議」，只要民進黨繼續餵台灣人民吃「芒果乾」（亡國感），選票就會像大珠小珠落玉盤一樣，永保民進黨長期執政。所以，民進黨不要和平，也阻撓兩岸和平，如果兩岸共享和平，民進黨就無法泡製「芒果乾」，這才是兩岸無法簽訂和平協議之因。

和平協議的意義

「和平協議」一般被界定為是「為了結束暴力衝突，或明顯的改變衝突，以便能夠更具建設性解決問題的一種契約」。過去以來，「國際和平協議」一直被當做處理國際關係問題的一個重要運作方法，所以就不能不從它在國際關係領域所顯示的意義、操作方式以及內涵的變化進行探討。

美國的國際關係學者霍斯提（K. J. Holsti）認為，國際衝突若最終導致有組織的暴力衝突，主要是由下列幾種因素混合產生：(一)參與衝突的當事者；（二）對某一問題產生無法調和的立場；（三）相互敵對的態度；（四）一定型態的外交與軍事行動。

為了解決上述衝突的因素，國際社會透過和平協議的簽署，目的就是試圖讓衝突與戰爭劃下休止符，但是要將每一個和平協議談判進程做詳細分類是有困難性，因此聯合國遂將和平協議分類為以下幾種類型：（一）停止敵對或停火協議；（二）談判前協議；（三）臨時或初步協議；（四）全面與框架協議；（五）執行協議。

就協議的結構上來看，並非所有的和平協議都是一樣，有些和平協議只是包括一些簡單章節的文件，有些和平協議則可能包含全面或單獨的協議。而和平協議所簽定的形式也會因為戰爭類型的不同而有所差別。國家之間戰爭所簽署的和平協議就具有「國與國」的意涵。

在當前的國際局勢中，多數國家都是由多重族群所組成，有些國家的族群可以和平相處，有些卻因為宗教、政治、國家認同、意識形態等問題而產生衝突，尤其當少數族群受到多數族群壓迫，便可能成為日後長期暴力衝突的引信。而一個國家內部所發生的長期暴力衝突，也就是內戰，例如過去北愛爾蘭衝突、斯里蘭卡、尼泊爾等國內戰，由於參與和平協議簽署的均為政府與各派系代表，因此為了解決內戰問題所簽署的和平協議，就不具備有「國與國」之間的和平協議性質。

同樣的，為了確保和平協議能夠順利簽定，通常會透過第三方來進行調停的工作，而和平協議簽訂後也必須由第三方組成監管委員會，以落實監督工作。美國學者派崔克．雷根（Patrick Regan）就認為，第三方的介入本質上是中立的角色，但同時也是談判的一部分，也有其本身利益、誘因與影響力等考量，第三方介入基本上是干預者與被干預者之間的利益成本做思考。

同時為了確保和平協議內容能夠被確實執行，第三方所扮演的角色有時不只是調停者，還可以擔任供應者、教導者、搭橋者、仲裁者、平衡者、醫療者、見證者、裁判者和維和者等角色，第三方角色通常是由聯合國或是中立的第三方來擔任。

兩岸推動和平協議的歷程

兩岸簽署和平協議的提出，主要是大陸針對台灣在陳水扁執政時期不斷追求台獨主義的應對構想，一方面是祭出美、中「共同管理」台灣的策略；一方面又釋出兩岸可以簽署和平協議的提議。而大陸在主張簽署和平協議之時，卻又不願放棄對台使用武力，大陸對台採取把「武力與和平」雙向戰略操作的作法看似矛盾，其實是依照國際社會追求和平與安全的制度化作法而來，亦即大陸既希望兩岸簽訂和平協議用以維持台海和平，又必須以武力做為確保台海和平的工具，才會呈現出這種矛盾性。

另外一種矛盾性是當大陸試圖把自己當成是國際社會追求和平目標的第三方，又是直接要跟台灣簽署和平協議的當事者，大陸這種把國際角色與國內角色混淆操作的結果，形同國際社會善於使用「棍棒與紅蘿蔔」的邏輯來對待台灣。在這種雙重矛盾之下，造成兩岸對和平協議的思考仍有很大的認知差距，這就讓民進黨有操作反和平協議與汙名化和平協議的空間，最後連國民黨也對兩岸簽署和平協議的可行性產生了懷疑。

事實上，兩岸真正提議簽署和平協議的時程，主要是在2005年3月大陸全國人大會議所通過的《反分裂國家法》，該法雖然授予解放軍在必要時得以利用「非和平手段」解決國家分裂問題的權力，但是同時也在《反分裂國家法》第七條中，主張透過兩岸協商和談判結束兩岸敵對狀態。2005年4月29日，胡錦濤與當時的國民黨主席連戰在舉行「連胡會」後發表新聞公報，公報中載明兩岸在「九二共識」的基礎上恢復談判，最終促進正式結束兩岸敵對狀態，達成和平協議的簽署，這也是兩岸最早提出簽署和平協議的建議。

2007年10月，胡錦濤在中共17大會議中呼籲在一個中國原則的基礎上，協商正式結束兩岸敵對狀態，達成兩岸和平協議簽署，構建兩岸和平發展框架，開創兩岸關係和平發展新局面。這是中共建政以來，首次將「兩岸和平協議」一詞正式寫入中共官方的政治報告文件之中。

至於國民黨方面，2008年馬英九在總統大選前持續拋出簽署兩岸和平協議，正式結束兩岸敵對狀態做為主要競選承諾。馬英九指出簽署兩岸和平協議的主要前提是兩岸「不統、不獨、不武」，同時台灣不願在飛彈威脅的陰影下進行談判，所以大陸必須先撤除瞄準台灣的飛彈，兩岸才能簽署和平協議。

2016年8月，國民黨將和平協議的構想寫入《政策綱領草案》，並在同年9月4日國民黨全國代表大會中鼓掌通過，正式成為國民黨政策綱領。而國民黨提出「兩岸和平協議」的綱領，主要是認為海峽兩岸政府得以確保雙方未來永續和平共存的原則，所以國民黨總統參選人若提議簽訂兩岸和平協議，並不違背國民黨的政綱原則。

但是，由於有2016年總統大選的挫敗經驗，加上民進黨一直不斷的汙名化和平協議是「投降協議」，以致於2019年以來總統大選的議題，國民黨候選人因為深怕主張和平協議就會被抹紅，所以也是敬而遠之。

其實，不要說主張和平協議會被抹紅，國民黨只要提出任何跟大陸共享和平的主張，都會被民進黨給抹紅，所以與其害怕被抹紅，而在兩岸議題上無作為，還不如好好重新檢視這項國際的主流價值，只要對台灣人民說清楚、講明白和平協議的意涵，以及追求兩岸永久和平的意義，相信台灣人民絕對不會理盲到只相信民進黨的「戰爭論」，而不接受國民黨的「和平論」，追求和平絕對是人類社會最高的價值，國民黨何懼之有？

兩岸簽訂和平協議配套措施

為了避免被抹紅，以及解除國民黨的心理包袱，兩岸若簽屬和平協議，可以提出一些配套措施，就能彌補兩岸和平協議的不足之處，也比較能說服台灣人民接受，這些配套措施主要有以下幾項：

一、信心建立措施與軍事互信機制的建立

從1996年3月的中國大陸飛彈試射的歷史經驗得知，兩岸之間因為嚴重缺乏互信，極有可能因為突發事件而引發軍事衝突，因此兩岸之間從信心建立措施到建立軍事互信機制絕對有其必要性。

1962年的古巴飛彈危機幾乎使美國與蘇聯瀕臨核戰爭邊緣，由於美、蘇兩大陣營都擁有足以毀滅世界的核武力量，為了避免因為誤判而導致戰爭的發生，1963年6月20日美、蘇兩國於日內瓦簽署「建立熱線制度備忘錄」，雙方同意透過直接聯繫管道的建立，在緊急狀況或特殊事件發生時，保證快速提供對方領袖相關資訊，也就是所謂的「熱線」來化解可能一觸即發的核子戰爭。

「熱線」可說是近代「信心建立措施」（Confidence－Building Mechanism，CBM）的濫觴。在冷戰期間，「信心建立措施」成效良好，成功的讓相互對峙的北大西洋公約組織與華沙公約組織沒有機會發生戰爭。

自1990年代起，台灣放棄以武力反攻大陸的政策，而將固守台、澎、金、馬的安全作為最主要的國防任務，並開始著手兩岸「信心建立措施」的規劃。在軍事上，台灣的國防部從1992年起每兩年發表一次《國防報告書》，同時在1996年著手研擬軍事互信機制的架構，試圖透過軍事互信機制的建立來降低發生軍事衝突的風險。在非軍事領域，台灣的「中華搜救總隊」與大陸「中國海洋搜救中心」達成不具公權力的官方備忘錄，設置熱線促成兩岸海難通報機制，以非海軍艦艇在靠近己方的海域進行海難搜救任務。

大陸過去始終認為「信心建立措施」是主權國家的行為，所以對於台灣「信心建立措施」的提議與規劃總是冷淡回應。胡錦濤上台後，兩岸「信心建立措施」開始有原則性、較直接的公開宣示。大陸國台辦在2004年5月所發表的「五一七聲明」提出了「兩岸正式結束敵對狀態，建立軍事互信機制」的呼籲，顯示出大陸方面對於「信心建立機制」已經轉為可以接受的態度。

「信心建立機制」的首要工作就是「軍事互信機制」的建立，目前大陸已經和俄羅斯、印度、東協、上海合作組織等國家或區域組織建立軍事互信機制，關於互信機制建立的原則、程序、內容方面的經驗相對成熟，因此兩岸可從「軍事互信機制」先行著手。「軍事互信機制」的具體內容包括：

（一）透明化措施︰指將軍事能力與活動公開，以獲得敵對及周邊國家的信任，這樣可以避免產生誤解的情況。常見的具體措施包括︰事前知會要求（pre-notification requirements）、軍事資訊交換（data exchange）與志願觀察（voluntary observations）。
    目前兩岸僅有行之有年的定期發表國防報告書的作為，未來可以考慮對演習內容、時間、兵力規模事先告知，並且開放雙方高階軍事人員互訪以增加互信。

（二）聯繫措施︰指在有衝突傾向或緊張關係的國家之間建立溝通管道，作為遭遇突發危機時有助於解除緊張狀態的管道。平時也可以用這管道保持溝通，化解疑慮。兩岸之間的聯繫措施包括建立領導人熱線、軍事人員互訪、彼此共同參與國際性質的研討會、交換軍事學員、共同參與國際組織中的類似部門等。

（三）限制性措施︰在雙方同意下，對雙方軍隊行動做出一些限制，使軍隊保持一定的安全距離，特別是限制雙方軍隊在邊境的活動，以免造成誤會。就台海情勢而言，具體作為應設立軍事緩衝區、限制軍隊演習規模、商定台海中線遭遇行動準則、戰略武器互不瞄準等。

兩岸「信心建立措施」不應侷限於軍事層面，而應該是綜合性。兩岸除了可透過兩岸官方的第一軌道、非官方的第二軌道建立對話機制外，亦可透過參與亞太對話平台機制的機會，保持溝通管道暢通，達成預防外交的目的。例如前美國國防部長裴利(William Perry)於任內推動預防外交措施，在太平洋司令部的亞太安全研究中心舉辦論壇，邀請亞太地區國家代表參與受訓，內容不限軍事，還包含地區政治與經濟議題，希望透過這個平台，讓各國官員彼此認識，得以在未來發生區域衝突事件時，各國仍能保有溝通渠道，達成預防外交的目的。

二、第三方勢力的導入

當和平協議談判陷入各肇皆不信任，無法解決的僵局時，第三方的適時介入，藉由議題的重新包裝、確認，或是給予拒絕談判一方威脅性的制裁、獎勵、建立互信、建造良性的對話機制就顯得相當重要。

台灣方面要求美國嚇阻中國大陸對台動武，大陸方面則希望美國阻止台灣走向獨立之路，在兩岸缺乏官方溝通管道之際，美國儼然成為台海兩岸最主要的訴求對象，因此美方最有可能扮演兩岸之間的第三方角色。柯林頓政府時期，當時擔任密西根大學學者的李坎如（Kenneth Libertha）提出兩岸「中程協議」的構想，內容重點在促成大陸與台灣簽署協議，透過「台灣不獨、中國不武」，以「一個中國」為協議架構前提來約定兩岸維持現狀幾10年不變。柯林頓政府時期，李坎如進入美國國家安全會議任職後，美國官方接受李坎如的提議並加以修改，成為兩岸架構「信心建立措施」的提議。

即使美國願意協助兩岸簽署和平協議，主角還是台北與北京，美國充其量只是配角而已，因為雷根政府在1982年提出對台「六大保證」，其中一項就是保證不會施壓台灣走上談判桌。因此美國在扮演兩岸之間的第三方角色時，頂多只是擔任唱和、鼓吹的斡旋者，所以不論未來美國是共和黨還是民主黨當政，美國都不會主動扮演參與兩岸談判的「調停者」。

不過美國擔任兩岸和平協議的第三方角色，並不是毫無爭議。第三方的介入本質上是中立的角色，但同時也是談判的一部分，所以也有其本身利益、誘因與影響力等考量。從大陸的角度來看，美國對台軍售不但破壞了大陸與美國簽署的「三大公報」基礎，更提高了台灣的談判籌碼，因此大陸勢必擔憂美國在利益驅使下立場過於親台，而對美國所扮演的角色感到質疑。

尤其是從2017年美國總統川普上台以後，一方面給予蔡英文政府諸多的「善意」，包括川普打電話給蔡英文，簽署《2019財政年度國防授權法》，以及美國國會通過《台灣旅行法》等，對蔡英文政府釋放太多善意訊息，讓蔡政府可能誤判只要完全親美，就可以獲得美國的保護，甚至兩岸如果發生衝突，美國也可能再派航空母艦到台海周邊監視。

另一方面，2019年1月以來，民進黨在美國的暗助之下，不斷的操作「反紅色滲透」的議題，以作為選戰的主軸，讓兩岸關係進入危機年，美國AIT前理事主席卜睿哲與AIT本身，就不斷的出言警告，希望制止美國國會議員邀請蔡英文到國會演講，以避免兩岸關係更加惡化，這是美國扮演第三方角色的重要動作。畢竟，如果美國不事先反應，若民進黨台獨行動越加惡化，逼得大陸必須親自動手遏止台獨的蠢動，那麼大陸的動作可能會比1996年的飛彈試射更為嚴重，屆時美國想再制止急獨的行動，恐怕就來不及了。

所以，與其讓兩岸關係一直處在動盪之中，如果雙方能夠簽署和平協議，以保障兩岸的和平發展，這才是釜底抽薪的辦法。國民黨為了展示捍衛台海和平的決心，更應主張兩岸簽署和平協議，讓民進黨政府不再有機會把大陸幻化成「敵人意象」，也讓民進黨失去操作反紅色滲透的立足點，這才是追求兩岸永久和平之道。

（本文刊登於中平月刊，2020年1月號）

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