中國大陸國家主席習近平今年初在紀念《告台灣同胞書》40週年大會上發表「習五點」講話，其中比較具有新意的是他提出「探索兩制台灣方案」，並提議可由兩岸各政黨、各界分別推舉代表性人士，就兩岸關係和民族未來開展廣泛深入的民主協商，就推動兩岸關係和平發展達成制度性安排。這句屬於「新制度學派」使用的「制度性安排」概念，出現在習近平的話語裡，到底真正的意涵又是什麼，倒是值得探討的地方。

制度變遷理論

所謂「制度性安排」，從新制度學派的角度來看，本身就是一種「制度變遷」的形式，它是指制度創新主體為了實現一定的目標，所採取的制度變遷模式、速度、突破口、時間路徑等總和，而制度選擇目標則是指制度創新主體，在既定效用函數和約束條件下，所期望實現的未來制度的安排。在這個前提下，制度變遷大致可區分為「供給主導型」與「需求誘致型」兩種方式。

就「供給主導型」的制度變遷來看，它是在一定的規範下，由權力中心提供新的制度安排的能力與意願，決定制度變遷的主要因素。而這種能力與意願，主要決定於一個社會的各既得利益集團的權力結構或力量對比。在這種對比中，可以決定制度改變的成敗，所以它是由上而下提供制度選擇的模式。

再就「需求誘致型」的制度變遷來看，主要是由權力中心賦予若干行政代理機構或企業，在特定的範圍內，實施特定內容的制度創新所具有的優先權或特許權，並通過設置進入壁壘，把試點單位和非試點單位在空間上區隔開來，取得成功經驗後再逐漸向非試點單位推廣，本質上是一種自下而上的制度創新型式。

從以上兩種制度變遷的原理來說，過去大陸推出「一國兩制」的構想，基本上是由大陸站在「供給主導型」的角色，來決定兩岸三地的制度模式，台灣民進黨政府擔心這種制度供給會導致制度的扭曲，所以總是負面化的解讀一國兩制是一種大陸「併吞」台灣的圖謀，認定只要台灣接受「一國兩制」，最後台灣也會被改變成為社會主義制度。

鄧小平「供給主導型」的一國兩制

事實上，「一國兩制」內涵的形成是一段過程，也是鄧小平從上而下所進行的「供給主導型」的思考，儘管這種制度變遷的形式完全是出於對台灣人民利益的考量，但是未經過與台灣人民協商，仍被視為是大陸單向推進統一的一種「強加意志」，而非台灣人民的「普遍意志」所形成的制度，所以一直遭到大部分台灣人民的拒絕。

當然，鄧小平提出「一國兩制」的制度供給，也是漸進式思維的累積，正面來說也是一種智慧的結晶。從1978年10月8日鄧小平在會見日本文藝作家江藤淳時就指出：「如果實現祖國統一，我們在台灣的政策將根據台灣的現實來處理。比如説，美國在台灣有大量的投資，日本在那裏也有大量的投資，這就是現實，我們正視這個現實」。鄧小平的談話說出兩岸統一之後，中國政府將從實際出發，尊重台灣現實和保護外國人投資的最初思考，這是鄧小平涉及「一國兩制」構想的最早談話。

1979年1月1日，大陸全國人大常委會發表《告台灣同胞書》，鄭重宣告了中國政府和平解決台灣問題的大政方針，呼籲兩岸就結束軍事對峙狀態進行商談。文中並表示在實現國家統一時，一定「尊重台灣現狀和台灣各界人士的意見，採取合情合理的政策和辦法」。

就在同一天，鄧小平在跟美國參議員會面時也明確指出：「台灣的社會制度可以根據台灣的意志來決定。要改變可能要花一百年或一千年，我這樣説的意思是指需要很長的時間。我們不會用強制的辦法來改變這個社會」。這些重要談話被視為是「一國兩制」構想最初萌芽的階段。

1979年1月29日至2月5日鄧小平訪問美國。他在出訪前會見美國時代雜誌總編輯多諾萬時，談到中國政府的對台政策構想。他説：「我們尊重台灣的現實，台灣當局作為一個地方政府擁有它自己的權力，就是它可以有自己一定的軍隊，同外國的貿易、商業關係可以繼續，民間交往可以繼續，現行的政策、現在的生活方式可以不變，但必須是在一個中國的條件下。這個問題可以長期來解決。中國的主體，也就是大陸，也會發生變化，也會發展。總的要求就是一條，一個中國，不是兩個中國，愛國一家」。

1979年12月，鄧小平在會見日本首相大平正芳時提出了廣為流傳的「三個不變」，即「台灣的制度不變，生活方式不變，台灣與外國的民間關係不變，包括外國在台灣的投資、民間交往照舊」。「台灣作為一個地方政府，可以擁有自己的自衛力量、軍事力量」。上述一系列談話，成為「一國兩制」構想形成的基本框架。

習近平「需求誘致型」的一國兩制

鄧小平提出的一國兩制經過不斷的討論之後雖然完備，但是1980年代鄧小平提出這個方案時，大陸正面臨港澳回歸的問題。所以，雖然一國兩制原先是為台灣而設計，然而為了對英國政府有個交代，一國兩制就率先使用到香港、澳門問題的解決，於是通過《中英聯合聲明》、《中葡聯合聲明》以及兩個《基本法》等，作為在港澳實踐一國兩制的方案。

只是，隨著大陸國力的增強，當前在港澳實踐一國兩制的時空背景，已經不是1980年代所可比擬。大陸為求內部穩定，以及尋求港澳更大的發展，開始實施「一國兩制2.0」版，也就是「大灣區」的概念，希望把港澳的發展融入珠三角城市群之中，這就難免要限縮港澳一國兩制的範疇，免得影響珠江三角洲，甚至是大陸地區的政治穩定。

然而，這樣的限縮卻導致港澳實施的一國兩制，一再遭到台灣政客的污名化，造成台灣人民不相信大陸對台所提出的一國兩制方案，一國兩制在台灣也無法獲得民意的支持。特別是台灣對一國兩制的認知，根据年齡層、政黨歸屬以及對一國兩制歷史與憲制原理的理解程度，在民眾之間也產生了很大的差别。而且台灣民眾也普遍認定未來在制度安排時，台灣實際的政治地位、國際空間等，無論怎麼計算，大陸都不可能真正給予台灣想要的一切。

「探索兩制台灣方案」的真正意義

所以，習近平才提出可由兩岸各政黨、各界，分別推舉代表性人士，就兩岸關係和民族未來開展廣泛深入的民主協商，就推動兩岸關係和平發展達成制度性安排的提議。這個提議正是想要改變過去由上而下「供給主導型」的制度變遷，改為由下而上的「需求誘致型」制度變遷的形式。

既然大陸願意改採「需求誘致型」制度變遷，習近平才會再提出「探索兩制台灣方案」的建議，而這個「台灣方案」並非是由大陸主動提出的「制度供給」，

而是由民主協商來達成制度性安排，所以這時一國兩制就由「供給主導型」的制度變遷，轉化成真正「需求誘致型」的制度變遷，是兩岸人民共同的意願所達成的制度供給形式，這樣就不存在「併吞」的問題。而這也是習近平所說的「探索兩制台灣方案」的真諦，目的也是為了尊重台灣人民的意願，不再由大陸單向強加制度型式給台灣。

當然，在新制度理論裡還強調「交易成本」的觀念，也就是「交易成本包括衡量交換事物之價值的成本與保護權利、監督與執行合約的成本」，而制度則是為交換提供了結構，決定交易的成本和轉換的成本。也就是說，大陸既然給予台灣自行選擇制度，那麼台灣也該付出一定的交易成本，這個「成本」，鄧小平和習近平一樣都只有一個要求，那就是必須在「一個中國」的條件下，台灣只要接受「一個中國」作為交易的成本，那麼台灣想要採取什麼樣的制度，大陸應該都不會干涉。

所以，從制度變遷的原理來看，台灣只要在「一個中國」的條件下，可以爭取到比香港、澳門更大空間的制度供給，台灣其實不必把自己的制度設置非要向港澳對號入座不可，儘管一般通稱「兩岸三地」，但是不同的主體、不同的地理條件，甚至不同的人文環境，台灣即使實行「一國兩制」，在「需求誘致型」的要件下，台灣必然要比港澳取得更加優越的制度形式。

（本文刊登於多維月刊TW，2019年2月號，網路版刊登於2019.2.4，http://blog.dwnews.com/post-1099402.html）