2015年10月29日

中國的養老金制度改革終於進入「預告期」，「漸進式延遲退休年齡改革」政策最近出台。此方案引發了國內一片反對聲。本文將介紹「改革」要點，分析政府為什麼要改，民眾為什麼要反對。

退休年齡改革方案要點

10月14日，中國人社部部長尹蔚民在一次會議上宣佈，中國「是目前世界上退休年齡最早的國家，平均退休年齡不到55歲，經中央批准後，人社部將向社會公開延遲退休改革方案，通過小步慢走，每年推遲幾個月，逐步推遲到合理的退休年齡。」

改革的原因之一是日漸加重的中國人口老齡化壓力。具體數據是：中國現在60歲以上人口為2.1億，佔總人口的比重達15.5%。根據預測，2020年國60歲以上人口將達到19.3%，2050年將達到38.6%，社會撫養係數高，負擔重。

作出此方案調整是基於人口預期壽命延長。目前的退休政策是50年代初期確定的，當時人口的預期壽命不到50歲。60多年過去，人口的預期壽命已達70多歲。而中國的退休政策沒改，參加企業職工養老保險的退休人員有8,000多萬，平均退休年齡不到55歲。

這一改革方案是依據前兩年傳說中的「清華方案」，即「國民基礎養老金＋個人儲蓄養老金」二元制結構，其中明顯吸納了英國經驗。近十年以來，英國養老壓力異常沉重，很快將進入每個工作的英國人要養活兩名退休者的困境。2014年，英國正式公佈新方案，預定每年推遲6個月，到2040年達成69歲退休，因此，英國被稱為世界上退休年齡最高的國家。英國政府預計，在提高退休年齡後，政府在未來50年裡可節省5000億英鎊的開支，約合人民幣5萬億元。　　

政府「卸包袱」意圖非常明顯

幾年前，國內多份研究報告指出，中國養老保險面臨巨大缺口，難以為繼。這個缺口有兩部分構成：

一是養老保險的巨大空賬問題。

所謂「空賬」，是指一個賬戶裡名義上有錢，但實際上卻只是個無法兌現的空頭數字。這些存進去的錢，是被地方政府為了支付即期所需支付的養老金而挪用了。早在2012年7月，國內媒體就在《我國養老金空賬以25%速度擴大2015年或現缺口》一文中，引述中國社會科學院世界社保研究中心主任鄭秉文的說法：2011年城鎮基本養老保險個人賬戶記賬額為2.5萬億左右，而實賬部分僅為2703億元左右，「空賬」達到2.25萬億。此後幾年，空賬額繼續擴大。2015年5月國內媒體報導《養老金個人賬戶繼承遭遇尷尬：空賬額近3萬億》，稱真正做實的個人賬戶額度只有4000多億，個人賬戶被用空了近3萬億。

二是養老保險的缺口巨大。

缺口的規模究竟有多大，官方版本就有好幾個。幾年前，中國銀行報告稱，如果要維持現有的養老金給付水平，除已有的養老金之外，在2013年這個時點，需要另增18.3萬億的養老金，才可以保證未來70年退休金的發放。中國社科院財貿所高培勇等人的一項研究指出，在現有社保制度框架下，要確保2020年中國每個退休者都能領取養老金，以替代率（即領取養老金佔該年社會平均工資的比重）52.4%計算，養老金支付缺口都會持續增加。最早在2015年，中國城鎮職工養老保險就會出現支付缺口。

2015年1月，《中國養老金發展報告2014——向名義賬戶制轉型》系列報告中公佈了測算結果：一是隱形債務大，以2012年為基準，城鎮職工基本養老保險的隱形債務為86.2萬億元，佔2012年GDP的比率為166%。二是將出現收支缺口，並很快陷入枯竭。北京大學鄭偉等人的測算結果是，養老保險基金將於2037年出現收支缺口，2048年養老保險基金將耗盡枯竭。

現階段之所以未出現養老金支付危機，是由於以下三因素：

一是因個人賬戶養老金通常只佔個人養老金的10%以下；二是因各省借支其他個人賬戶資金用於支付當前養老金。隨著個人賬戶養老金佔個人養老金的比重越來越高，養老金能否支付的問題將會凸顯。三是因為中央一直用財政轉移支付的辦法在支撐。《中國養老金發展報告2011》顯示，2010年末基本養老保險基金累計結存1.9497億元，但從1997年至2000年，各級財政對養老保險累計補貼金額達1.2526萬億元。也就是說，累計結存的數額中，將近三分之二來自於財政轉移支付，如果沒有中央的財政補貼，多個省市的養老保險已經收不抵支，陷入破產狀態。

說白了，就是現在的退休者尚能領取退休金，對50歲以下者就可能是畫餅一張了。上述情況下，要想使中國的社保系統持續下去，只能採用以下方法：要麼提高在職職工的繳費水平，要麼降低退休職工的社保待遇。

提高職工的繳費水平已沒有空間。中國養老保險繳費水平奇高，「五險一金」已佔工資總額的40%至50%。也就是說，職工拿到手的工資，還不到工資總額的60%。有人算了一筆帳：月薪1萬，職工只能拿到7454.30元，而老闆要付出的是14410元。這種情況下，企業覺得負擔非常沉重，近年外資不斷撤出中國，原因之一就是認為中國的勞務成本遠遠高過其他國家。據清華大學教授白重恩測算，中國的社保繳費率在全球181個國家中排名第一，約為「金磚四國」其他三國平均水平的2倍，是北歐五國的3倍，是G7國家的2.8倍，是東亞鄰國的4.6倍。

專家們的一致意見是：中國未來的財政和企業要是不想被社保拖垮，社保規模縮水（低繳費低保障）是唯一可選擇的改革路徑，否則壓垮了企業，政府、國民都沒指望。今年3月6日，財政部部長樓繼偉在記者會上就端出了改革方案，稱養老保險將採用三條支柱，社會養老保險+企業年金和職業年金+個人購買的商業健康、商業養老保險。我曾在《兩會觀察：三筆糊塗帳，「解決」有妙方》中指出，樓部長的講話很專業，譯成大白話就是：以前，中國大多數城鎮職工是依靠社會養老保險，今後這塊將降低。要想日子過得好，大家還得有企業年金與職業年金，如果沒有，那就自個掏錢購買商業保險。政府給你們的幫助就是提供稅收優惠。

民眾反對延遲退休年齡的理由

自從延遲退休金的方案出來之後，反對聲一直未斷。反對者普遍認為，寄望延遲退休來解決養老金巨大缺口並不現實。

第一，加重就業壓力。中國每年離退休人員至少有600萬人左右。如果延遲退休，就會佔用至少600萬勞動年齡人口的就業崗位，這會使中國的就業形勢雪上加霜。中國經濟現在處於減速下行階段，據多家研究機構估算，GDP每下降1個百分點，減少就業機會約100萬。中國經濟增速已經從10%左右下降到7%以下，意味著每年約減少就業機會300萬個。一邊是經濟增速下滑，一邊是延遲退休，等於每年「吞掉」900萬人口的就業機會。

第二，延長退休年齡，一些中年失業者就會長期在貧困中煎熬。近幾年，外資企業大規模撤離中國較多，私企大量破產。不少失業者均在40歲以上，很難重新就業。許多50歲到60歲之間的失業者，已經成為無收入者。不少人依靠積蓄度日，希望熬到60歲退休，領取退休金。

中國官方在介紹這個「漸進式延遲退休年齡改革」方案時，列舉了英國、加拿大、澳大利亞、美國等各國的退休年齡。但卻有意不提至關重要的一點：英國、加拿大、德國等均有失業保險及各種社會救濟，失業者生活並無大礙。美國近年也推出90個月的失業救濟，澳大利亞雖然相對吝嗇一些，但也並非全無，都不至於陷入絕境，而中國並無這類福利。