2014-12-29  東吳大學政治系副教授，台灣守護民主平台理事

九合一大選結束後，憲改聲浪四起，各方政治力也出現許多呼籲與作為。然而各政黨與政治人物對憲改議題所提出的主張，也引發各謀己利的疑慮，讓人質疑憲改只為了解決政治人物或政黨的權力困境，漠視人民迫切關心與亟待解決的問題。

公民參與憲改的必要性

「三一八佔領運動」結束後，由二十多個公民團體所組成的「公民憲政推動聯盟」，即以「由下而上、全面憲改」作為訴求，在全國推動人民參與審議憲改的民主實驗。這個基本訴求強調，在二○一六年大選前，推動朝野與公民社會已具有高度共識的議題，並同時在這個基礎之上，開啟更廣闊的憲改空間，透過公開的民主程序充分匯納廣泛的各界意見，以更為擴大公民共和的基礎，不僅能強化憲政秩序的正當性，進而促使人民認同未來憲改內容。這個有別於各政黨所提出的主張，看似艱難卻有其存在之必要性。

公民團體主張「全面憲改」的理由在於，目前政治人物都將焦點鎖定在中央政府體制，並以總統制、內閣制或半總統制作為分析單位，爭論我國憲政體制運作的理想與實際。然而熟悉憲法政治的人都理解，憲政運作的核心在於行政與立法之間的關係，而選舉制度、政黨體系、憲政文化等因素可以在同樣的行政立法制度下導致迥異的後果，因此在評估不同憲政體制的優劣時，必須將這些因素進行配套思考，才能對哪種憲政體制的安排較為合適，做出較公允的分析與評價。

由於憲政體制的各個環節有著牽一髮而動全身的系統關聯，僅針對中央政府體制，而沒有進行全盤的思考，恐未能發揮改革的成效。更何況，「憲政改革」不是只有「憲法」本身需要修改，仍有修憲門檻、新權利憲章、分配正義與民主防衛機制等公民社會長期關注的問題必須嚴肅處理。因此如何擺脫「政治菁英操控議程與內容的修憲模式」，代之以「政治菁英與全民共同參與的憲改模式」，並透過全國人民共同思考「憲政改革」的範疇界定，進行問題診斷，以及進一步探索制度改革的規範原則與相關解方，親手繪製國家前進的藍圖，是這波憲改運動的核心工程。

憲改程序與實質內容同等重要

公民團體主張憲改程序應「由下而上」的理由在於，一個真正能夠深化民主的憲改過程，必須包括公民的實質參與。憲改程序關注的不僅僅是一個法律文本的修訂，也是透過人民參與在其中，確認國家共同理想與價值的過程。但長期以來這部憲法與人民的疏離，也是構成當前這個政治共同體存在認同爭議的來源之一。因此公民團體強調由下而上的憲改運動，正是要處理這部憲法與人民的斷裂關係，透過人民之間的溝通與對話，凝聚共同體成員的團結情感，重新肯認政治共同體的意涵。回想南非當年為擺脫長期種族隔離的桎梏，在制定新憲的過程，密集展開「公民參與新憲」的計畫，成功地營造出南非民眾對於憲法的認同與歸屬感，為開創一個彩虹新國度奠定堅實的基礎。

全球憲改趨勢 ── 公民的實質參與

除了經常被提及的南非經驗之外，在當前全球憲政改革的趨勢，我們可以發現愈來愈多國家重視公民的參與。除了加拿大的英屬哥倫比亞省、渥太華省將選舉制度的改革方案交由公民會議進行民主審議之外，公民參與實質修憲近年來也在歐洲成為重要的發展，包括愛爾蘭、荷蘭與比利時等國家，冰島甚至是由二十五名公民所組的制憲委員會，透過「群眾外包」（crowdsourcing），徵詢與蒐集各方意見，草擬一部新憲法。姑且不論這些國家對於民主審議程序的設計、公民的產生方式以及議題討論範疇界定的差異，公民實質參與在憲改程序中受到高度的重視。因此，在面對當前高門檻的公民複決程序，如何提供公民知情的討論與參與，各主要政黨與政府部門實責無旁貸。

有別於傳統修憲模式的另一種想像

有人或許會質疑，憲改具有高度專業性，納入公民審議只是曠日廢時，公民團體不如把握稍縱即逝的憲政時刻，逼迫各政黨領袖接受各自長期倡議的憲改主張。然而把握憲政時刻的同時，除了關注結果之外，也必須強調過程的重要性。提供公民參與憲改的管道，不僅可以擺脫過去屢遭詬病的修憲程序，透過全民對憲政議題的公開討論，以參與民主的方式，補充代議民主的缺陷之外，更能增進公民的政治知識、提升政治效能感與政治信任感，並強化公民的憲法意識，深植台灣的憲政文化。更重要的是，一個強調由下而上民主參與的憲改程序，讓台灣人看到代議民主之外的另一種可能性，同時這讓人民成為新憲催生者的過程，更是國民主權的具體實踐！