2017年5月7日 星期日

民主的魔咒：IBG，UBG

                                 清大 彭明輝教授

   底特律在2013年七月宣告破產時，密西根州長任命 Kevyn Orr 為底特律的緊急狀態管理人（emergency manager of the city），負責清查底特律市政府的資產與負債，以及提出破產處分辦法。
    Kevyn Orr 事後對國家地理頻道的記者說，底特律會破產，根本原因在於「IBG，UBG」。懂得「IBG，UBG」，你就會知道美式民主與美式市場經濟的精髓，也同時弄懂此岸 8,800億（乃至於兩兆）「前瞻基礎建設計畫」的精義，以及台灣跟底特律的真實距離。

一、IBG，UBG
    Kevyn Orr 曾向記者說，「IBG，UBG」是華爾街進行交易時最常用的「暗語」，它的全文是：「I'll be gone, you'll be gone.」翻譯成白話文就是：「別怕，到時候我們早已離開了，別人會去收拾爛攤子。」
    2008年的金融風暴就是典型「IBG，UBG」的產物。
    台灣的高鐵會破產，由全民買單，而原始股東中有人賺翻天，甚至不排除政治人物中有人靠官商勾結中飽私囊。這也是典型的「IBG，UBG」。
    8,800億（乃至於兩兆）的「前瞻基礎建設計畫」會不會是另一個「IBG，UBG」的產物？值得大家關心。
    底特律破產與三大汽車廠的破產危機充分顯示美式民主與市場機制「有權無責，無權有責」的惡劣本質，與「IBG，UBG」相互輝映。
    導致底特律破產的是三大汽車廠高階經理人的失職，以及底特律市政府數十年來的貪腐、失職與無能，但是為底特律破產案付出代價的卻是退休勞工、退休公務員，以及小股民們。該負責的無須負責（有權無責），不該負責的卻吃盡苦果（無權有責），這既違背我們所堅持的民主精神，也違背主流經濟學標榜的「每個人的所得等於他對社會的貢獻」。
    回頭看台灣的退休金問題與8,800億的「前瞻基礎建設計畫」，我們看到的是比美國更惡質的民主與經濟制度。不過，要說清楚這一句話，得先說清楚底特律和三大汽車廠破產案的前因和後果。

二、惡質的民主政治與市場經濟
    金融風暴後三大汽車廠有兩個破產，福特則濱於破產。退休勞工在談判過程中被迫同意將退休金攔腰折半。這公平嗎？
    有人說退休金的負擔太高導致 GM 破產，而這一次的破產宣告讓 GM 擺脫長期的收支失衡，浴火重生。這種說法真是以偏概全，狡兔死走狗烹，「只見新人笑，那見舊人哭」，喪盡天良之論。
    三大汽車廠的退休金優渥，不是單純地因為「工會綁架資方」。從福特汽車廠在 1910年代末期創立以來，福特一世就用市價的兩倍工資（每日五美元）招攬底特律（及附近城市）最優秀的機械工，因而導致生產效率倍增，總成本下降。這種管理模式甚至被譽為「福特主義」（Fordism）不可分割的一部分。
    後來通用汽車加入戰場，對優秀人才的需要更加孔急，高薪的誘惑更是招攬優秀人才與征戰全球的先備要件。然而，以現金流招攬人才會排擠擴廠所需要的資金，於是一部分承諾的工資變被轉為退休金。
    不管當年勞資談判的過程如何，優渥的退休制度絕對是「兩相情願」的交易。而且直到日系與歐系汽車廠崛起之前，優渥的退休金都不構成美國三大汽車廠的負擔，反而是三大汽車廠可以延後給付工資（退休金）並靈活運用現金的有利競爭優勢。此外，在退休金與穩定工資的保障下，通用汽車才能首先推出分期付款制度，使得汽車場勞工成為三大汽車場重要的消費者（與市場支柱）。
    假如說美國經濟的繁榮與超越歐陸跟分期付款制度與提前消費（不儲蓄）模式的建立有關，退休金制度絕對是分期付款制度與提前消費模式不可或缺的大功臣。
    後來，三大汽車廠會輸給日本與德國車，並且在 2008年之後相繼破產，首要原因是汽車太耗油且品質太差。這些問題的關鍵在於經營管理階層失責，而不是勞工失責，而且這些問題早在 1970年代的石油危機時期就已開始浮現。
    三大汽車廠的董監事和高階管理人為何幾十年來都不去解決這些問題？IBG，UBG！
    令人不平的是，當年當年三大汽車廠獲利豐厚時，股東隨時可以把獲利兌現，汽車廠的高階管理人也可以選擇用其他方式（包括認股權證與績效獎金、分紅等）儘早獲利了結，不知情的員工卻癡情地等待著退休金；等到三大車廠破產時，主要債權人早已有法律保障其權益，股東與高階經理人早已獲利了結，勞工卻必須「被迫同意」把退休金折損，幾乎是吞下所有苦果，替三大汽車廠的歷年股東和高階經理人們擦屁股。
    有權的不需負責，無權的卻要負責吃苦果，這公平嗎？當然不公平！所以需要演一幕「破產宣告」，才可以抵賴掉債務（退休金談判）。
    底特律市政府也一樣，必須要宣告破產，才可以抵賴掉對退休員工的債務（退休金談判）。
    那麼，台灣軍公教的退休金呢？它是福利？還是債務？是可以用立法院三讀通過而剝奪的「社會福利」？還是政府積欠的「延後給付之工資」與「債務」？

三、罪惡質的「民主」：依法褫奪財產
    民主政權可以「依法褫奪財產」嗎？你一定沒聽過。只有封建社會可以「依法」褫奪人民財產，而民主國家只能依法沒入「不法所得」。
    18%與退休金是軍公教的「不法所得」嗎？顯然不是！據說18%與退休金被砍是因為「年輕人的起薪只有22K」、銀行利息低（景氣不振），以及政府稅收不足（任意地向財團和有錢人減稅的結果）。
    那麼，年輕人起薪低、銀行利息低（景氣不振），以及政府稅收不足（任意地向財團和有錢人減稅的結果）是軍公教造成的嗎？不是，是兩黨執政團隊貪腐無能，兩黨立委監督草率無能所造成的。
    責任不在軍公教，卻向軍公教「問責」，這就是典型的「有權無責，無權有責」和「IBG，UBG」。
    不過，美國三大汽車廠和底特律政府要賴掉債務（退休金）還必須遵照破產法。台灣政府賴掉債務（退休金）須要遵守什麼樣的法律程序？
    首先要問一件事：政府作為雇主，軍公教作為雇員，18%與退休金的公開承諾（訴諸文字，且舉國皆知）算不算是一項有效的聘僱合約？
    民法債權篇關於有效合約的規定在第 153 條，它開宗明義地說：「當事人互相表示意思一致者，無論其為明示或默示，契約即為成立。當事人對於必要之點，意思一致，而對於非必要之點，未經表示意思者，推定其契約為成立，關於該非必要之點，當事人意思不一致時，法院應依其事件之性質定之。」我相信政府關於18%與退休金的公開承諾是舉國皆知的一項「當事人互相表示意思一致」的有效「契約」。
    那麼，依美國惡質的民主制度來看，立法院可以隨便地決議取消政府對軍公教的聘僱「契約」嗎？可以，請行政院先宣布破產！
    未經宣布破產，未遵守破產法程序就片面違背聘僱契約，這樣的政府能叫做「民主、法治」的政府嗎？
    假如政府可以這樣片面違背聘僱「契約」的承諾，民間企業是不是也可以通過董監事會議片面宣告削減員工的退休金？
    這樣的民主是不是比惡質的美式民主更加惡質？

四、台灣是法治國家嗎？
    信賴保護是法治國家的重要原則，用以規範政府行為。大法官釋字第717號解釋【降低公保養老給付優惠存款金額案】中，引述過去有關「信賴保護」的原則，曾這麼說：「人民對依法規而取得之有利法律地位或可合理預期取得之利益，於客觀上有表現其信賴之事實，而非純為願望或期待，並具有值得保護之價值者（本院釋字第五二五號解釋參照），其信賴之利益即應加以保護。」「其未定有施行期間者，如客觀上可使規範對象預期將繼續施行，並通常可據為生活或經營之安排，且其信賴值得保護時，須基於公益之必要始得變動。」
    根據全篇解釋文字，大法官顯然認為18%屬於「定期更換之契約」，以及政府片面之承諾，而不屬於勞資雙方之「有關勞務所得之契約」，因此其信賴保護可以基於公共利益而酌減或取消，不需要跟軍公教商量，也不需要管原始的聘僱合約。
    這種解釋顯然刻意漠視兩個事實：（1）軍公教的18%屬於勞務所得（延遲給付）的一部分，屬於政府對其雇員之勞務的「報酬」，而非政府照顧弱勢之無條件「福利」或片面承諾。（2）18%雖然在實質程序上有定期更換契約之動作，然而「除非有重大理由，該利率將永遠維持在18%」乃是政府與軍公教歷來之共識，也是社會共界原本所持有之共同預期，符合「當事人互相表示意思一致者，無論其為明示或默示，契約即為成立。」所以應該被視為契約中「默示」的部分。
    其次，該解釋文認定軍公教所得替代率太高為不合理，因此不值得信賴保護；而砍掉18%可以讓預算用來創造其他公共利益，因此符合「須基於公益之必要始得變動」的原則。
    但是，如果真的是要平衡政府收支，為什麼不是先減少蚊子館的浪費，以及被財政學者詬病已久的「財團與富人」減稅？如果先做到這兩件事（或同時做這兩件事），不是更符合跨世代正義？
    不管大法官怎麼想，實際上大法官釋字第717號解釋的後果就是縱容政府不負責任地片面毀棄對雇員承諾過的勞務報酬，從而鼓勵「有權無責，無權有責」的作為。
    就是先有了大法官釋字第717號解釋，民進黨才敢學共產黨「漫天要價，就地還錢」的手段，對軍公教的退休金底線任意亂喊價；也才會導致今天軍公教沒有人知道自己未來的退休金會被砍幾次，會被砍到剩多少。當軍公教都對未來毫無信心，當全國各界對政府承諾的信任感蕩然無存時，大法官卻還振振有詞地以為自己的裁判沒有違背「信賴保護」，這也算是台灣的法界奇蹟吧？
    有人問我，依同樣的道理，政府採購案中若在簽約後主觀認定原合約條件為不合理，就可以任性地片面毀約，賴掉尾款嗎？顯然不可以，因為政府採購案中有合約規範其權利與義務，使得大法官無法任意施加主觀見解。
    現在問題來了，退休金（先不談18%）是屬於舉國皆知的「勞務報酬」、「債務」與「契約」？還是政府片面施惠之「福利」？
    軍公教退休金跟老農年金的性質一樣嗎？當然不一樣！老農年金確實是屬於政府片面承諾的「福利」，因為他們不需要位這一份年金付出勞務，但是軍公教是憑著勞務的付出而取得退休金。
    假如未來的大法官釋憲仍舊看不出兩者的差異，而堅持軍公教退休金也屬於政府片面施惠之「福利」，我只好說：台灣不只充斥恐龍法官，還充斥著恐龍大法官和御用大法官。

五、政客的無恥沒有底線
    台灣人現在普遍的痛苦是工作機會太少，而房價太高。只要能解決其中任何一項，都會讓台灣人看到未來。
    但是8,800億（乃至於兩兆）的「前瞻基礎建設計畫」不會創造工作機會（公共建設早已大規模地自動化，所需的有限勞動力又都是專案引入外勞，無助於創造年輕人的就業機會），卻會將房價再度推上新的高峰。
    片面亂砍退休金的結果，已經導致退休軍公教消費萎縮（沒有人知道退休金最後會剩多少，只知道未來有病時將請不起外勞，因此必須開始儲蓄養老金），也導致在職軍公教的消費萎縮（政府對於退休金的承諾不受信賴保護，不知道未來會不會有退休金）。軍公教的支出緊縮，自然會影響內需市場，反而不利於青年就業。
    這種倒行逆施的政策為何能在立法院過關？因為「IBG，UBG」。
    台灣的民主與經濟可以惡化到什麼程度？底特律的故事告訴我們：政客的無恥沒有底線，民主國家不一定有自救的力量。
    很多媒體都說底特律的破產關鍵在於：（1）只有與三大汽車廠相關的單一產業，（2）人口流失導致稅基流失，（3）貪污與政府無能導致公共服務品質惡化且犯罪率上升，（4）白領人口加速流失，產業競爭力下降，稅基繼續流失，（5）入不敷出，債務上升。
    但是曾經受底特律政府委託研究底特律市政問題的金融學家 Lewis Mandell 卻指出了更深層的原因：數十年來底特律市政府定期委託財經專家研究底特律的市政問題，數十年來所有專家的意見都一致地指出上述關鍵問題，但是數十年來底特律市政府都不把這些診斷報告當一回子事。
      為什麼？IBG，UBG！

六、沒有自我學習能力的社會，
    有些國家、社會有能力從過去的錯誤中學習與改進，因而一代比一代更進步、更幸福。德國、荷蘭和北歐國家是其中代表。
    有些國家、社會沒有能力從過去的錯誤中學習與改進，因而一代比一代更落伍、更不幸福，底特律是其中代表。最近恰逢洛杉磯暴動 25週年，國家地理頻道製作了特別節目「LA 92」，回顧當年「打死人不需負責」的洛杉磯法庭判決。如果你再 Google 這些年來美國的種族歧視與警察暴力有沒有改善，一定會發現：沒有。
    民主只不過是避免了封建社會的最惡劣後果，沒有人敢說民主國家一定比菁英統治更進步、更幸福，也沒有人感說民主政治擁有自我學習與自我改善的機制。
    底特律的故事告訴我們民主國家與市場經濟可以如何導致一個城市的破產，它也在告訴我們一個國家可以怎樣地破產。而洛杉磯的故事在告訴我們民主社會可以如何地欠缺自我學習的能力，甚至可以持續沈淪。
    而 18%與軍公教退休金案的變革則告訴我們，台灣的政府可以未經宣告破產就直接用立法院的三讀「褫奪人民合理預期之勞務所得」，以及片面毀棄「政府與雇員互相表示意思一致契約」。
    假如未來的大法官解釋竟然支持政府這樣的強盜作為，我們就該明白：從今以後台灣政府的一切承諾皆可隨時片面毀約。台灣的民主與法治將變成跟「反攻大陸」一樣的欺人口號！

清大 彭明輝