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| 2007/04/14 02:40:12瀏覽627｜回應5｜推薦18 | |
| 可惜的是，號稱獨立機關的專任委員，卻也不抵權勢輿論，數次決策顯的搖擺不定，難免讓人質疑其超然公平性。
可為同情的原因是，NCC是在錯亂的時代剖腹早產的孤兒，表面上爹不愛、娘不疼，暗地理卻是執政在野各自心頭覬覦的一顆棋子。 記得NCC剛成立時，我去參加關於電信基地台的公聽會，不知道是要豎立權威還是怎地，雖說已整合為下轄單位，但原職掌該業務的交通部電信總局卻是被晾在一旁，連前桌都沒得上，整個流程就只是由NCC委員口頭報告未來的方向，深覺這根本只是徒據形式，一點都沒有實質審查的味道，提問時按捺不住發言，指著委員們頭上大剌剌的「公聽會」布條，我說該換一條吧，要這麼形式的話不如改成「政策說明會」，也讓我懷疑NCC是否具有專業知能，且與相關單位，包含產官學、原電信總局、業者、公會、專家學者、縣市政府建管處、民眾等是否都已溝通疏導。既然做為通訊傳播事業主管機關，而且定位為獨立機關，對於通訊傳播業務個案監理，NCC有其獨立行使職權的正當性，外界與上級機關都應予以尊重，相對的，其決議結果、考量甚至過程當然也應公布，以受公評，否則NCC的政策難免讓人質疑又是一場場利益私相授受的鴻門宴，或是新衙門立威的一個個虎頭鍘。 會這麼關心NCC不是沒有道理的，這1年多來關乎相關產業的通盤性決策，NCC決議與業者發展高度相關，例如NCC陸續公布了多項與電信業、有線電視系統發展相關的政策，包括將銅纜線用戶迴路納入瓶頸措施、調整電信資費係數X值、實施電信業務市場主導者批發價、將多媒體內容傳輸平台服務納入法令規範，明訂屬於市內網路業務範圍、建立有線電視變更頻道原則以及啟動外資投資有線電視的實質審查等，對人民來說，當然希望這是個不受內外影響運作良好的獨立機關，實質上則不然，這不是NCC「本質」上的問題，而是「人」與「環境」的問題。 要釐清NCC為何會如此火紅，到底是NCC運作出了問題，或者這是塊朝野爭相分食的大肥肉所以屢受干擾，這得從NCC行政結構面、法務面和實務面來看。 精神內涵來看，「國家通訊傳播委員會」 (NCC, National Communications Commission)原是為了因應全球性數位匯流發展及監理革新趨勢、整合現行通訊及傳播分散之事權，政府乃依民國87年行政院第8次電子、資訊與電信策略會議（SRB會議）建議，在行政院底下規劃成立電信資訊傳播整合的獨立監理機關，以收事權統一，政策整合之綜效。 攸關成立NCC之兩個法案：「通訊傳播基本法」與「國家通訊傳播委員會組織法」，分別於93年1月7日及94年11月9日奉令公布施行，並於95年2月22日正式成立國家通訊傳播委員會，內置13位專任委員，確定了NCC為行政院轄下統理傳播整合獨立監理的組織結構，開啟了我國通訊傳播監理的歷史新頁，卻也揭開了日後針對行政一體、權力分立、責任政治、專擅制衡等的激烈討論。 就法理上而言，當年由於行政院不滿立法院剝奪行政對NCC提名認命權，基於行政院行使職權適用前述組織法有關該會組織及委員產生方法、立法權是否剝奪行政機關人事決定權等事項，認為有抵觸憲法的疑問而聲請釋憲，遂有95年7月21日大法官釋字第613號文，在解釋文當中提到， 「關於委員任滿提名及出缺提名之規定，實質上幾近完全剝奪行政院之人事決定權，逾越立法機關對行政院人事決定權制衡之界限，違反責任政治暨權力分立原則。」 且實質上形同將剝奪自行政院之人事決定權，「移轉由立法院各政黨（團）與由各政黨（團）依其在立法院所占席次比例推薦組成之審查會共同行使，影響人民對NCC應超越政治之公正性信賴，違背NCC設計為獨立機關之建制目的，與憲法所保障通訊傳播自由之意旨亦有不符。」 亦即大法官釋字第613號文明確指出NCC此獨立機關組織法有關該會委員產生方法、立法權是否剝奪行政機關人事決定權部分確定違憲，但堪於修法過程所可能造成的社會成本與損失，且對立法委員尚有期待可能性，故未作成系爭規定立即失效的宣告，宣告至遲至97年12月31日之定期失效。「失去效力之前，NCC所作成之行為，並不因前開規定經司法院宣告違憲而影響其適法性，人員與業務之移撥，亦不受影響。」，是為立下「落日條款」。 行政機關的人事決定權是不容剝奪的，但相同的，難道全然交給行政機關就不會有問題嗎？ 就行政院的此一政策動向來看，可視為是一種亡羊補牢的措施，但卻不無擴大行政權，損及獨立行政機關的獨立性之虞；同時此舉也無可避免將牽涉到行政權和立法權之間新一回合的角力。從而治本之道，應是將獨立行政機關做明確的定位，以免類似景況再度出現、失控或是損及獨立性的政策偏差。 窮本溯源，行政體系在既有的部會之外，所以要另有獨立行政機關組織的設置，自然是因為這些獨立行政機關的職掌具相當的專業性，且因為可能牽涉到廣泛的利益，因此只好採取獨立行政機關的組織型態，透過「任期保障」，使主事者可免於來自政治或利益團體的干擾壓力，同時自然也免於如同一般部會必須與閣揆同進退而致損及施政的延續性。就現行行政體系下，被認定應採獨立行政機關形式運作的，即包括NCC、央行、金管會、中選會和公平會等獨立行政機關。 然而進一步檢視這些獨立行政機關，委員或理事雖然均採任期制，但實務上組成方式並不完全相同，甚至任期也有三年到五年的不同，而除了NCC之外，其他四個單位均採由行政院長提名經總統任命的方式，不過其中除央行理事沒有黨籍的考量規範之外，公平會是規定同一黨籍委員不得超過二分之一，金管會是三分之一，中選會則是不得超過五分之二，以及必須有無黨籍人士。 綜觀獨立行政機關的組織型態和產生方式，再參照大法官會議的解釋，則有關行政體系下獨立行政機關的設置與定位，的確有必要做比較明確的釐清，而為保證獨立行政機關確能獨立行使職權，又能保持「行政一體」的形式，而又不致於出現類似金管會主委龔照勝戀棧不走所形成的組織困境，專家學者普遍建議未來改進的方向應該是在「任命程序」、「委員會組成」、「免職機制」三方面做配套的改革。 首先，在委員或理事的任命程序上，到底是要統一由行政院長提名經總統任命，抑或改為由行政院長提名，經立法院同意，再由總統任命。就這一點而言，大法官會議儘管裁定NCC組成方式違憲，但並沒有排除不可以在提名後經立院同意才正式任命的程序。因此，如果要平衡行政與立法之間對獨立行政機關的人事任免權之爭，加入立院同意權也許是一個可以考慮的做法。 其次，即使NCC委員的組成由立法院先設定政黨比例再分由各政黨及行政院推薦的方式被裁定違憲，但除了央行理事之外，事實上其他二個獨立行政機關也都有政黨比例的規定。這其中比例的高低是否要統一自然可以討論，但是否應在所有獨立行政機關中普遍設置政黨比例條款，顯然也是一個值得正視的課題。 最後，既有的五大獨立行政機關組織法都沒有委員或理事的免職機制，也是行政院研考會想要加入引進的機制。但是所謂獨立行政機關獨立性的最明確保障本來就是任期制，如果加上免職規定勢必會有傷害機關獨立性的疑慮。當然也不是不可以考量在明確的指標如遭起訴或判刑而戀棧不走下始得啟動免職機制，不過提名權未來既然統歸行政院長，提名人自然也應負起相應責任，而不可完全歸責於當事人。 如果在先天體質上先有個穩固的基礎，至少法源上站的住腳，運作起來也會比較沒有疑慮，加上妥適的機制配套，也許行政權擴大損及獨立機關獨立性的疑慮可以獲得紓解。 至於實務上來說，總統尊不尊重閣揆的人事提名權？行政院提名權是否專擅或受鉗害？立法院同意權是否獲得保障或是又落入政黨惡鬥如同監院委員的無限漩渦？那是屬於實務運作層面的問題，大法官自然不肯、也不會在613號解釋文中為政治背書。 在民主憲政架構下，擁有提名任命權柄的上位者，不論是總統、行政院長或部會首長，不論是提名任命大法官、監察委員、考試委員、審計長、檢察總長，或是公平委員、金管委員、中選會委員、NCC委員、央行理事，以至於任務編組的各種評審委員，優先考量的應該是被提名人的專業能力與經驗表現，也就是任事後是否能忠於職守，而絕不是如同當初阿扁或部分立委諸公對審計部小鼻子小眼睛的考量是否對其「忠心耿耿」，否則不只可能以私審公，更形同是在賣官鬻爵了。 最近NCC案的發展十分有趣，為了什麼行政院會突然硬起來猛批NCC？到底在看似劃分政府職權的背後蘊含什麼樣的競逐權力的遊戲？接下來，我們從實務面來看。 ------------------------------------- 《延伸瀏覽》 ------------------------------------- 《司法院法學資料檢索系統》 《全國法規資料庫檢索系統》 |
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