〈銓敘部〉不認罪談啥年金改革！不偷、騙、搶替代率怎破100％？

林濁水觀點‧〈自由時報〉 2016/09/10〈自由評論網〉

序言：今天退休制度的災難是〈銓敘部〉高官兩度為非做歹造成的，整個過程久，內容複雜得不得了。社會大眾，甚至包括銓敘部之外的絕大多數公務員都很難搞清楚狀況，以致於不知道他們賴以領退休金的「制度」，是當時〈銓敘部〉高官為非作歹而來的，於是，絕大多數的無知公務員就成了捍衛邪惡制度的紅衛兵，改革便難上加難。

為什麼公務員退休所得比在職時領得多，替代率破100%，舉世所無，這不偷、騙、搶有可能嗎？上街頭的大將軍、局長、公務員都說自己是依國家制度領退休金的，不是偷、騙、搶。

那麼國家的這個制度又怎麼來的？難道是天上掉下來的？還是國家自己生出來的？這個制度還不是公務員草擬出來的嗎？說得再準確一點，就是在〈考試院‧銓敘部〉主導下，會同〈財政部〉、〈人事行政局的〉高官起草，分別在1979年和1992年兩次由「萬年國會」修法通過的公務員退休制度。

而當時兩次立法過程就是如假包換的詐騙。

壹‧先從18％開始談起。

一、18％有兩種：一次退領與公保養老給付，現在出問題的是後者。

(一)第一種的18%：一次退領的18%

就像上街頭的退休大將軍、分局長講的，二次戰後台灣軍公教待遇，不管是月俸或月退俸都低得不像話，所以，從1958年到1965年陸續採用一種給軍公教一次退休金然後讓他們領18％優惠存款的制度。一次退往往不到100萬，優存領下來也不過一萬上下，有的90多歲老人還在領這種錢。現在靠一萬利息根本活不下去，但是直到1970年代初期，公務員一個月薪水超過一萬的很少，所以軍公教退休都寧願領一次退再存18％，而不願領月退。就這樣，一次退領18％的就成了第一種的18%。

公教人員待遇歷年調整統計

(二)第二種的18％：公保養老給付的18％

到了1970年代，經濟起飛，1970～1990年的20年間，公務員薪水調整得飛快，還經常一年就調20％的，例如1974～1982年，同一職等才8年就調整成了4.7倍。於是比起在職的，領一次退18％優存的便愈辛苦了。於是1974～1975年之間，便讓公保、教保比照軍保，把18％擴大納入公保養老給付。公保養老給付的18％ 就成了第二種的18％。

二、現在出問題的18％就是第二種，不是一次退的18%。

民進黨從2004年討伐18％以來，都沒有把兩種差別分開來，兩種18％混為一談的結果，使領一次退18%的苦哈哈哀號；使獲利最誇張的──既領月退俸又領養老給付18%的人有了乘機打爛仗的空間

經過這樣調整，退休有了兩種18%後，就更少人願意領月退了（兩岸緊張、又怕以後領不到；股市飆漲、金融投機、民營企業吃香，軍公教搶要一次退）：因為月退金少，又因沒有撫卹金照顧遺族，領月退沒有安全感，結果以1978年為例，領一次退佔82％，領月退很恰巧，正好只有18％。

三、當時的退休金由政府全額撥放，稱「恩給制」

當時的退休金和現在的儲金制不一樣，不是公務員每月提撥薪水的一部份儲蓄起來成為基金，退休時再從基金中按月領；而是由政府全額撥放的，叫恩給制，在這制度下，一退休一個人就從國庫領走一大筆，雖然當時在國家經濟處於突飛猛進的年代，但是國庫也都吃不消。

四、於是為了減輕國庫的負擔，在1979年進行了一次大改革。這次修法建立的制度，現在叫做「舊制」（此後，多數人反而要選月退，因為有月退又有18％優存）。

「舊制」的退休金是這樣算的：

(一)公務員算退休金時最高可以累積到30年年資。30年切成兩半，前15年1年算5個基數，後15年一年一個基數，每一個基數給他退休前最後薪水的1%，這樣以7年前簡任第十二職等30年年資本俸45,665，職務加給25,010，毎個月領70,675元的公務員為例，他的退休金是：

45,665x（15x5%+15X1% ）+930（實物代金）=42,028

單算這樣，替代率是70,675的59.47%，這已經是先進國家很過得去的標準了（現在美國是59%，澳洲65%，加拿大55%）。但是台灣還得加上

年終獎金5,425元（年終慰問金除以12個月平均下來數額）=47,454元。

47,454除以月薪70,675元，所得替代是67.14% ，這更是美、澳、加都比不上了。

(二)既然是這樣，除非公務仍然決定領一次退，否則所有的優存18％就都應該取消了，但是當時〈銓敘部〉官員為了圖利自己，雖然取消了一次退休金的18％，卻把養老給付的18％優存保留下來，這筆優存加上去的結果是：

47,454 + 24,659（1,643,940（養老給付）x18％÷12）=72,113。

除以月薪70,675元，替代率竟達到了102%！這替代率竟然等於是美、加的雙份！這樣離譜的改革，縱使能緩和大家集體一次退，一下子給國庫的太大的眼前壓力，但是每人的實質給付倍增，未來累積下的總體國庫支出將倍增，國家財政壓力將更加沈重。

國家信賴他們，把減輕支出保護國庫的重任交付給他們，而他們卻利用國家的災難和人民的信任反而進行掏空國庫圖利自已，這不是詐騙是什麼？ 

為什麼公務員退休所得比在職時領得多，替代率破100%，舉世所無，這不偷、騙、搶有可能嗎？（記者劉信德攝）

貳‧比18％更嚴重的問題（84～106年目前的狀況）

由於舊制實在太離譜，1980年代國庫又受不了了，這時再新加上了兩個嚴酷的現實：台灣社會少子化和高齡化的速度世界第一，軍公教退休金壓力愈來愈沈重，年金又非改革不可了。這次改革，廢除了1996年 之後才進公家的公務員領18％優儲的特權，然而我們卻不能給〈銓敘部〉掌聲，因為1992年，他們和萬年立委狼狽為奸，利用老立委一生最後一個會期的最後幾天通過了今天所謂的1992年「退休新制」，這次所謂改革，銓敘部高官和1970年代一樣，也利用國家國庫的困境進一步掏空國庫圖利自己。

一、怎麼掏空？這次用的手段比1979年的作法還要複雜得多、荒唐得多。騙的問題且先從新制兩個核心數字，35和2%說起。

(一)什麼是35？

35就是假設男的學校畢業，當完兵，20多歲當公務員，當了35年，大約是60～65歲，而65歲正是一般國家公務員的法定退休年齡。

(二)又為什麼是2%？

也就是退休新制公務員每任職一年，退休時每個月可以領原來薪水本俸兩倍的2％額度當退休金，這樣，當了35年，退休金是35x2％=70％，換句話說，每個月退休金是原來薪水的7成。退休金7成，在先進國家己經是少見的行情了，但是在二次戰後經濟快速成長，又爆發「嬰兒潮」，相當於一個人退休時有好幾個兒女繳年金養他的時候，卻是標準行情。

每年給一個本俸2倍的2％，就等於一個本俸的4％。這麽一來，新制前15年比舊制前15年每年少1／5，但是15年後面的年資，每年比舊制多3倍；這也就是舊制肥在前頭15年，瘦在後面15年；新制前15年比舊制稍差，然後接著是遠比舊制肥3倍的20年。

二、比起舊制，新制有幾個鮮明的革命性做法：

(一)取消18％優存；

(二)以儲金制取代恩給制；

(三)以2%和35年兩個數字，把替代率大幅壓低到70%；

(四)鼓勵公務員慢一點退休，延長奉獻時間減短領退休俸時間。

這4項形成了新制的基本骨架。這是一個很漂亮的骨架。初看，這新制是全面地面對了造成國庫掏空，世代剝削的公務員退休金替代率太高，太早退休，社會高齡化，少子化等問題而發展出來的制度。

三、但是不幸的事總是重複發生，就像1979年修《退休法》一樣，不肖的銓敘部高層官員又在高尚的口號和漂亮的的新架構中塞進了一大堆烏七抺黑的圖利巧門：

(一)公務員年金雖然是儲金制，但又是隨收隨付確定給付制，那麼在職時提撥薪水的12％儲蓄起來，退休時卻可以領到70％，落差高達58％，是12％的4倍多。於是，要追求收支不致於太失去平衡，便得有一些條件要建立，其中一個是服務繳儲金的年限要遠比退下來領退休金的年限長。

例如，工作35年65歲退休，活到80歲，那麼繳了35儲金，領了15年退休金就是很理想的狀態，會把儲的總和和領的總和的倍數大幅壓低到剩下一倍多。所以新制改成每年都一樣2％，可以累積35年年資，鼓勵公務員儘量做到65歲，或做滿35年退休，意義很重大。

事實上為了應付少子化、高齡化困境，1980年來各國紛紛把退休年限再往後延，到了65歲甚至更老才能領取，不料，1992年通過的法律中，一面有鼓勵延退的35x2％，但是獎勵提早退休的規定卻更洋洋灑灑，例如，規定只要年資滿25年或50歲就可以退休，又如，滿55歲如果退休還可以加發5個基數的一次退。同一個法律既鼓勵延退又鼓勵早退，錯亂到這樣不可思議，誰也知道其中必有鬼。

1992年，銓敘部和萬年立委狼狽為奸，利用老立委最後一個會期的最後幾天通過了今天所謂的1992年退休新制，這次所謂改革，銓敘部高官和1970年代一樣，也利用國家國庫的困境進一步掏空國庫圖利自己。（資料照，記者張嘉明攝）

假如一個公務員依法50歲25年年資退休，那麼他退休後國民平均餘命80歲還有30年的退休金可以領，做得短、退休金領得長，這就完全和健康的制度原先的預期相反。這樣，本俸45,665元的公務員，每月繳的儲金的是：

45,665 x 2 x 12% = 10,960（其中還有6,500是國庫繳的，真正自付還只有4,460而已）

但是他每月領的退休金卻是：45,665 x 2% x25 x25 =57,081。領的月退和繳交的儲金的落差就躍升到5.2倍，這樣下來基金不垮也難。

(二)既然70％替代率是一般國家公認合理替代率中的上限，於是便以35年和2%的漂亮數字來計算，但是在實質內容上卻玩了花招，35 x 2% =70％其實是假的。假如替代率要真的符合70％，那麼35年資本俸45,665 + 專業加給25,010的公務員月退便應是本俸加上加給做計算基礎，算下來是：（45,665 + 25,010）x 2％ x35= 49,472

但是新制的計算基礎是本俸加倍，而本俸又比加給足足多了19,655元，這樣一來，月退金就多了一大截成了：45,665x 2 x 2% x35 = 63,931

領到的月退，替代率如果不包含年終獎金竟己高達90.3%！

63,931/（45,665 + 25,010）=90.3%

這固然是依一個條件最好的職級算出來的，不是每個人都有；但是一般的情形是加給是本俸的0.7，這樣，新制如果不包含年終獎金，實質替代率一般也達到了82.4％。82.4％的替代率當然是很過分，但是一方面它是儲金制，二方面百分比還沒有破百，對國庫而言，畢竟比舊制友善得太多了，姑且就算是有「改革」吧。

四、只是問題還沒有這樣簡單，偷雞摸狗的算計還有的是。

由於新舊制整個計算方式落差非常巨大，1992年的銓敍部高官未來一旦退休時，將同時擁有舊制年資和新制年資，於是他們就利用這個條件，利用新舊制種種的差異上下其手、偷雞摸狗。

雖然月入總額舊制比新制優厚得太多了，但是如果除掉18％，新制替代率82.4％，縱使減掉儲金提撥，比起舊制59.47％已經優厚很多了；然而，舊制前15年年資每年是本俸 x 5％這就反而又比新制前15年每年只是本俸 x4％還好了。既然新舊制對公務員各有優缺點，因此，公平的話，一個兼具新舊制的公務員可以在新、舊中任選一個對他最有利的全套領取，然而，我們天才的〈銓敍部〉官員卻發明了一個「舊制的好處他全要，新制的好處他也全要，但是新舊制的壞處全閃掉的『制度』」。他們的作法是：前15年年資採用舊制的本俸 x 5％，後面的年資全採用新制的本俸 x 4％，這樣一來他領的是：

（45,665 x5% x15）+（45,665 x2 x2% x20）=70,781替代率竟達到了100.1%！

1992年時，掌握「改革」主導權的公務員，應該都是有15年舊年資的，這他們當然要，他們還把這好處拿來和當時在職的年輕公務員分享，發明「從優逆算表」，讓當時擁有舊制年資不滿15年的公務人員也「保證15年年資給足75%之月退休金」，而且領18％也推及及人地擴大到1996年新法生效後3年，1999年5月31日前進公家機關的都有份，免得他們眼紅。

他們的月退還不只100.1%而已。若加養老給付1,643,940的18％除以12月=24,659，年終慰問金除以12月=5,425以及實物代金930，月退俸最高竟達101,795元，比退休前領的70,675多了31,120，替代率達144%之多！

替代率領到144%是「最好的狀況」，那麼一般的呢？退撫司長呂明泰說「當時舊制年資在10年以內的退休人員，所得替代率竟然高達135%」！同樣驚人！舉著改革大旗大改特改，改到自己的好康比被改革前還更到天方夜譚的地步，這是改革嗎？這不是詐騙集團的行為嗎？

2000年之後，雖然陳總統、馬總統和關中都說要改，但方案擬訂卻仍然依賴銓敘部高官。總體來說，都只動枝節未動結構性的根本，年資跨新舊制這些公務員捍衞既得利益真有驚人能耐。圖為前銓敘部長張哲琛。（資料照，記者朱沛雄攝）

國庫的危機就是他們的機會，利用國庫出現危機，把全領新制的改到比全領舊制的少掉了兩成，卻把自已改成比「領得太過分了，非改不可的純領舊制」的還多了4成！〈銓敘部〉這些高官發國難財，竟發到這樣胆大妄為、目無法紀的程度。

替代率領到這樣無法無天，基金入不敷出的危機會愈來愈嚴重，於是便一再提高提撥率，從原來的8％逐次搞到了現在的12％，未來不免再提高到15％甚至更高。問題是，已退休的只領優厚的退休金，不必再繳保費，擁有1996年以前年資的，現在已經至少有20年資，再提高保費也不需再繳多少年了，於是高保費全賴1996年後的公務員去追加繳交，後者愈繳愈多，領的卻更少，甚至還不免面臨基金破產的命運，天底下竟有老啃少啃成這等模樣的！

參‧總結：2000年之後，雖然陳總統、馬總統和關中都說要改，也改掉了些偷雞摸狗的絕招，但是他們要改，方案擬訂卻仍然依賴〈銓敘部〉高官，結果，以陳總統為例就又改出了「肥大官瘦小吏」的方案。總體來說，這麼些年來也改了些，但是都只動枝節未動結構性的根本，由此可見，年資跨新舊制這些公務員捍衞既得利益真有驚人能耐。

撫卹司長呂明泰替這些不肖官員說項：「每個時代有每個時代背景，不希望回頭去談以前如何不對。」

怎麼可以不談以前不對！今天退休制度的災難是〈銓敘部〉高官兩度為非做歹造成的，整個過程久，內容複雜得不得了，社會大眾，甚至包括〈銓敘部〉之外的絕大多數公務員都很難搞清楚狀況，以致於不知道他們賴以領退休金的「制度」是當時銓敘部高官為非作歹而來的，於是，絕大多數的無知公務員就成了捍衛邪惡制度的紅衛兵，改革便難上加難。如果把銓敘部高官利用國難圖利自己的過程和內容攤開在陽光下，相信絕大多數有羞恥心的退休公務員將會知恥而退，不致於再理直氣壯地捍衛依邪惡立法而來的不當利益。

過去陳總統、馬總統都曾經努力要改革，但是很奇怪，不知道是不明白〈銓敘部〉高官的為非做歹，還被蒙蔽，或是陷入既要改革、也要保護那些高官的兩難，甚至根本沒有改革的誠意和決心，因此都沒把替代率破100％的真相攤開來，以致於一些糊塗的全新制公務員不明白他們被剝削壓榨得多厲害，反而以為他們和既得利益者是利害與共的生命共同體，而不肖的既得利益者便可以不斷強調他們高替代率制度有「時代背景」的正當性，沒有不對，主張改革的反而「違反信賴保護原則」失去了正當性，是非完全顛倒。

現在換了新總統，社會的壓力又累積到實在太大了，那些狗屁倒灶的巧門才終於被心不甘情不願地像牙膏一樣一點一滴地擠出來，但是一面擠，像呂明泰又一面替這些不肖官員說項：「每個時代有每個時代背景」當時沒有什麼不對。這一來，不明究理的和不肖的公務員便一齊大大認為討價還價的正當性仍然雄厚得很，看看這幾天他們在總統府的委員會中還那麼趾高氣昂就知道了。

無論如何，要改革就得把事情攤開來講清楚，〈銓敘部〉非得承認當時犯錯，以保護國庫之名行掏空國庫之實，才造成今天軍公教退休制度的災難不可。連比較願意改革的全教總都被反改革的氣得退出總統府的會議了，景況已經慘成這樣了，新政府有講清楚讓〈銓敘部〉認錯的勇氣嗎？