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備受關注的《公職人員選舉罷免法》（以下稱《選罷法》）修正草案，5月16日在立法院長王金平主持朝野協商後，各黨團同意退回程序委員會，未來需經朝野協商才能再做處理。

    一如對其他重大法案分歧的態度，看起來，朝野對《選罷法》的修正似乎也是針鋒相對。

國民黨宣稱，由該黨不分區委員邱文彥提出的《選罷法》修正案，僅針對罷免連署人的身分確認加上防弊機制，而且與罷免門檻、連署人數、罷免期程完全無關，因此修正不是為了反制「割闌尾行動」，應該正名為「防偽造條款」或「防作弊條款」才是。

至於反對修法的在野黨立委，則將此次修正視為「反割闌尾條款」，在修正案退回程序委員會後，台聯不分區立委賴振昌隨即在臉書表示，國民黨之所以讓步，是因為「不敢公然違背社會潮流」，「這是台灣人民的大勝利」、「台灣民主又獲得了進一步的保障」。

    誠如國民黨團所言，邱文彥版修正案確實是「藍綠一體適用」，但也確定將再行墊高現行民選公職人員的罷免難度，就這個角度來說，修正案的動機無疑就是出於對「割闌尾行動」的反制。

    必須指出的是，即便本案最終不了了之，也離所謂「人民的勝利」、「民主的勝利」十分遙遠。

    這是因為，除了極不合理的罷免程序外，《選罷法》還多的是侵犯人民參政權的相關條文，質言之，僅圍繞罷免程序這樣的技術層次打轉，不可能提升台灣民主品質，《選罷法》確實必須修正，但需要的是全版本的檢討與修正。

    《選罷法》是規範立法委員、直轄市議會議員、縣市議會議員、鄉鎮市民代表會代表、直轄市長、縣市長、鄉鎮市長、村里長選舉、罷免的專法，全文共計134條，自1980年5月14日制訂公布以來，歷來共有24次修正，檢視其條文至少有以下問題：

一、被限縮的選舉權：

關於投票年齡，《選罷法》第14條明訂，「中華民國國民，年滿二十歲，除受監護宣告尚未撤銷者外，有選舉權。」這自是源於《憲法》第130條之規定，但無論就權利義務對等，或各民主國家現況而言，我國將投票年齡訂為20歲，確有檢討空間。

    須知，服兵役與負完全刑事責任的年齡均為18歲，限制投票權為20歲，權利義務顯不對等；此外，在主要民主國家中，只有台灣和日本把公民投票權訂在20歲，大多數國家的投票年齡均已降為18歲，奧地利甚至已於2007年7月1日起，正式將投票年齡下降為16歲，日本也準備從2018年開始將投票年齡降至18歲，「18歲公民權」議題，已到了必須嚴肅面對的時刻。

除了投票年齡外，「選舉人應於戶籍地投票所投票」之規定，亦應一併檢討，依《選罷法》第17條與《總統、副總統選舉罷免法》第13條之規定，台灣自總統大選以降的各種公職人員選舉，選舉人若要行使憲法賦予公民的基本權利，別無他途，只能依前揭規定返回戶籍地投票，檢視歷屆總統大選投票情形，2012年第13任總統、副總統選舉，竟有高達463萬多人未行使投票權利。

表1：歷屆民選總統投票概況

資料來源：中央選舉委員會

選民之所以放棄投票權利，當然不排除以拒絕投票傳達政治態度的可能，但更多的或是因為旅居海外，或是居住地不同於戶籍地，只能被迫放棄其公民權。

我們以為，這樣不合理的規定，既無視人民為求學、工作，需要離開戶籍地，甚至必須遠赴海外的現實，《憲法》明文之公民基本權利竟以法律限制之，恐怕亦有違憲之虞。

事實上，選舉人應於戶籍地投票所投票的規定，不僅造成部分公民在投票時制度性缺席，無形中亦對正、副總統之罷免、民選公職人員之罷免、修憲案之複決增設了門檻。

《憲法增修條文》第2條明訂：「總統、副總統之罷免案，須經全體立法委員四分之一之提議，全體立法委員三分之二之同意後提出，並經中華民國自由地區選舉人總額過半數之投票，有效票過半數同意罷免時，即為通過。」另，《憲法增修條文》第12條則規定，憲法修正案於立院成案並公告半年後，「經中華民國自由地區選舉人投票複決，有效同意票過選舉人總額之半數，即通過之。」

易言之，這些無法投票的選民仍會被計入選舉人總數中，無形中等於提昇了罷免正、副總統、罷免公職人員，以及複決修憲案的難度。

要彌補這樣的缺失，首應修正《憲法增修條文》第2條：「總統、副總統由中華民國自由地區全體人民直接選舉之……在國外之中華民國自由地區人民返國行使選舉權，以法律定之。」接著，可參照歐美先進各國「缺席投票」（absentee voting）的設計，或由立法院通過《不在籍國民投票法》，或相應於《選罷法》第17條、《總統、副總統選舉罷免法》增列不在籍投票之相關規定。

不難想像，有關中國台商是否能以獨立意志投票，將是推動不在籍投票時各方關切的重點，為免去不必要的爭議，不在籍投票或可先從居住國內的選民、政府駐外人員開始實施。

二、不利常民的參選制度：

    《憲法》第130條明訂，「年滿二十三歲者，有依法被選舉之權」，惟實質上，《選罷法》諸多條文卻明顯不利常民參選。

例如，《選罷法》49條雖然規定：

候選人除全國不分區及僑居國外國民立法委員選舉外，當選人在一人，得票數達各該選舉區當選票數三分之一以上者，當選人在二人以上，得票數達各該選舉區當選票數二分之一以上者，應補貼其競選費用，每票補貼新臺幣三十元。但其最高額，不得超過各該選舉區候選人競選經費最高金額。

三、嚴重向大黨傾斜的選制：

    《選罷法》除限縮國民選舉權、並為窮人參選築下多道高牆，尤其嚴重的是，完全向大黨利益傾斜的選制，已然扼殺了小黨的參政空間。

    眾所周知，國會是民主政體政治運作的重心，國會席次的消長影響國家權力的分配，依此，人民意志能否透過選票合理反映在國會席次上，實攸關一切政治權力的正當性。

    2008年第七屆立法委員選舉，是台灣第一次採「單一選區兩票制」進行國會改選，《選罷法》第67條第2項規範了全國不分區席次的分配，條文如下：

全國不分區及僑居國外國民立法委員選舉當選名額之分配，依下列規定：

一、以各政黨得票數相加之和，除各該政黨得票數，求得各該政黨得票比率。

二、以應選名額乘前款得票比率所得積數之整數，即為各政黨分配之當選名額；按政黨名單順位依序當選。

三、依前款規定分配當選名額後，如有剩餘名額，應按各政黨分配當選名額後之剩餘數大小，依序分配剩餘名額。剩餘數相同時，以抽籤決定之。

四、政黨登記之候選人名單人數少於應分配之當選名額時，視同缺額。

五、各該政黨之得票比率未達百分之五以上者，不予分配當選名額；其得票數不列入第一款計算。

六、第一款至第三款及前款小數點均算至小數點第四位，第五位以下四捨五入。

    以2008年的國會改選為例，在所有參選政黨中，國、民兩黨的實質得票率分別為51.23％、36.91％，然而，依《選罷法》前揭規定，政黨票超過5％始能分配不分區席次，沒有投給兩大黨的其餘11.86％選票（約116萬票），完全遭剃除不計，扭曲的制度硬使國民黨的得票率增加6.89％，成為58.12％，民進黨得票率也增加了4.97％，成為41.88％，簡單來說，兩大黨透過不公平的制度設計，公然從小黨手中搶走4席原本不屬於他們的不分區立委。

    要言之，一面倒向大黨利益的「台版兩票制」，已然成為扼殺台灣多元政治力量的禍首，而國、民兩黨正是此一制度下的最大獲益者，言必稱改革、三句不離民意的兩大黨，必須主動提案修正此一掠奪小黨席次的不分區選制，俾使所有民意都能有其相應的國會席次。

四、極不合理的罷免門檻

    我國《憲法》確實明訂：人民有選舉、罷免、創制及複決之權，《選罷法》甚至以專章(第75條~第92條，計17條條文)，煞有其事地規定公職人員的罷免程序，然而，檢視其相關條文，選民要透過現有機制罷免各級公職人員，簡直難如登天，實毋須勞駕國民黨委員再行增設罷免門檻。

按《選罷法》相關規定，民選公職人員之罷免需經過「發動提案」、「連署成案」、「投票罷免」等三個階段，簡述如下：

（一）發動提案：至少要有原選舉區選舉人總數2％以上之選民提議。

（二）連署成案：以被罷免人原選舉區選舉人為連署人，其人數應為原選舉區選舉人總數13％以上，同一罷免案之提議人不得為連署人，且法定連署期間極短（立法委員、直轄市議員、直轄市長、縣市長之罷免為三十日。縣市議員、鄉鎮市長之罷免為二十日。鄉鎮市民代表、村里長之罷免為十日。）

（三）投票罷免：罷免案投票人數不足原選舉區選舉人總數二分之一以上，或同意罷免票數未超過有效票數二分之一以上者，均為否決。

以下舉民進黨籍高雄市議員洪平朗、國民黨籍台南市議員蔡育輝，這兩個曾經要求教師工會理事長到議會列席的濫權議員為例，可知，就算當地教師工會傾全力發動罷免，也幾乎毫無罷免成功的可能性。

以2010年11月27日第1屆台南市議員選舉，蔡育輝所在的台南市第2選區（鹽水區、新營區、柳營區）為例，選舉人數為100010人，投票數72124票，蔡育輝得票數為8374票（得票率11.6%），罷免程序如下：

    1.發動提案：選舉人總數100010×2%＝2001人

    2.連署成案：選舉人總數100010×13%＝13002人，(且同一罷免案之提議人不得為連署人)，此一數字等於是蔡育輝當選票數的1.55倍。

    3.投票罷免：罷免投票時，至少要有50005人以上投票、同意罷免票數25003以上，罷免方能成功，亦即，要罷免蔡育輝的票數竟然必須是其原得票數的2.99倍。

    再以洪平朗所在的高雄市第7選區（三民區）為例，2010年11月27日第1屆高雄市議員選舉時，該選區選舉人數為274442人，投票數192613票，洪平朗得票數為16185票（得票率8.4%）

    1.發動提案：選舉人總數274442×2%＝5489人

    2.連署成案：選舉人總數274442×13%＝35678人，這個數字等於是洪平朗當選票數的2.2倍。

    3.投票罷免：罷免投票時，至少要有137221人以上投票、同意罷免票數68611以上，罷免方能成功，亦即，要罷免洪平朗的票數竟然必須是其原得票數的4.24倍。

    討論至此，《選罷法》凸顯的問題甚繁，幾乎到了必須全版本修正的地步，國、民兩黨無視《選罷法》對公民參政權的束縛，卻僅聚焦在「割闌尾條款」的角力上，與其說想要提升民主素質，毋寧說想要藉此轉移全版本修法的壓力。

兩黨真正想要保障的，究竟是台灣民主政治的品質？或是繼續壟斷國會席次的特權？吾人密切注意《選罷法》後續修法，當有分曉。(20140526天下獨立評論)